[ 劉永強 ]——(2003-11-4) / 已閱17132次
探析“執行難”
劉永強
近年來，人民群眾對人民法院的不滿和意見很大部分來自執行工作。“執行難”已成為人民群眾對法院工作不滿意，反映強烈的突出問題。各級人民法院雖幾經努力，通過采取執行大會戰，集中清理等各種形式，不斷探索執行方式，不斷強化執行工作力度，執結了大批的積案，但執行難的問題都始終沒有因此得到根本好轉，原因何在？癥結何在？出路何在？筆者擬從執行難產生的背景、原因，初探解決執行難的對策。
（一）相當部分執行不能是市場風險的延伸
社會上對“執行難”存在認識誤區，認為法院裁判文書所確定的給付內容必須全部得到實現，才算執行完，才算執行不難，否則就是“執行難”。改革開放和社會主義市場經濟體制約建立和發展，為人民法院的壯大發展創造了機遇，為審判工作提供了廣闊的實踐舞臺，審判領域的不斷擴大，申請執行案件大幅度上升，執行難問題更加突出。相當部分的執行不能其實是市場風險的延伸，市場經濟的規律告訴我們，由于市場風險引起的經濟糾紛起訴到法院后，市場風險并不當然地化險為夷，而是同時向審判、執行環節延伸。當然，人民法院的審判和執行債權人化解風險不是毫無意義，在債務人能抓住時機及時起訴，及時申請財產保全，在債務人有可供執行的財產，人民法院依當事人申請及時對債務人財產采取必要的措施，是可以減少緩解債權人的風險，但從總體上說，訴訟本身（包括執行）并不能改變當事人所因有的風險，隨意改革的深化，社會利益格局的調整，經濟生活的無序循環，人民法院成為整個社會各種矛盾的顯示屏。因此，在市場經濟中，就必須有一部份裁判文書所確定的內容不能實現。而目前正處于經濟轉型階段，經濟圈中呆帳、壞帳等現象普遍，這一切且原原本本地反映到審判執行當中，因此，我們可以說相當部分的執行不能是社會經濟發展的一個縮影。它并非完全意義上的執行難，而是人們對經濟的一種期盼，對法院的一種較高的期望。筆者認為，法院在執行程序中只要做到以下三條，就不能認為執行難，一是法院依法采取與案件情況相適應的執行措施；二是法院依據申請人的舉證和必要的依職權查證，按法定程序查明被執行人的財產狀況；三是除為被執行人保留必要的生活費用及法律規定的其他必要保留的份額外，被執行人可供執行的財產全部執行完畢，而在現實中，由于自身認識存在上述情況的當事人不斷到法院要求“執行”，不斷上訪，這不但無端增加執行人員的工作，還在無形中為其他案件的被執行人作廣告，使執法環境進一步惡化。
（二）執行難有深刻的社會原因，而執法外部環境的惡劣，尤其是地方和部門保護主義是造成執行難的重要原因。
（1）被執行人難找。被執行人法律意識淡薄，法制觀念淺薄，自覺履行意識差，更有甚者，相當部分執行人不但不履行法律文書所確定的義務，還規避、逃避執行，阻撓、抗拒執行。
（2）協助人難尋。執行是一項系統工作，需要方方面互相協作，由于法律意識淡薄及地方保護思想作崇，法院執行工作有時很難找到積極協助者，貽誤了執行戰機。
（3）地方和部門保護主義嚴重干擾人民法院執行工作的正常進行，當前我國的法院和法官的管理體制還存在一些問題，法院隸屬于地方，由地方人民代表大會選舉產生，對其負責，受其監督，法院直接受地方黨委的領導，在用人方面應經其核準同意，法院經費由地方財政直接撥與，在財物上受制約，地方法院還不是“國家設在地方的法院”而是地方的法院，執行工作在某些方面確實很難擺脫地方和部門的干擾。一些地方和部門的領導干部法制觀念淡薄，無視社會主義法制統一和尊嚴，濫用權力，以言代法，以權代法，肆意干涉人民法院的執行工作，案件的執行直接涉及財物的，有些地方和部門缺乏全全局觀念，往往為了避免損失，保住既得利益，片面的從維護本地區本部門的經濟利益出發，對法院執行工作設置種種障礙，這些都阻撓執行工作的正常發展。
（三）執行立法滯后。目前，我尚無一部較完善的強制執行法，法律對執行工作的規定少而散，最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定》也是原則性的多，規定的少，確定性的內容少，對一些問題并沒有作出具體詳細的規定和有效的措施。如對執行當事人，協助執行人和執行程序一些環節上缺乏法律約束力，對干涉、阻撓、妨礙法院執行工作的行為，沒有規定明確的處罰措施，對執行措施，執行方式，執行期限，申請人舉證，執行協助，拒不履行的制裁，也尚需具體明確的規定和完善。總的來說，現行的執行立法的效率精神乏弱，沒有認識到執行工作與審判工作相比所具有的特殊性，有關的執行規范還不能滿足提高執行工作效率的需要。
（四）人民法院內部自身的原因。當前我國執行工作體制不順是造成執行難的一個重要原因。
1、執行機構缺乏統一指揮，力量分散。目前，人民法院的執行機構都采取審判業務庭的管理形式，各級法院執行庭之間是監督關系，在執行工作中，上下級法院和各法院之間缺乏統一指揮，統一協調，各自為戰。使一些相關集中如涉及多個法院的多頭案件，不能統籌兼顧，從源頭上根本理順，這還特別表現在異地執行和委托執行問題上，在異地執行時，執行法院的執行人員常常勞命傷財到執行地，由于人在生疏，情況不熟，執行難度很大，求助于當地法院，但因為當地法院與執行法院互相沒有約束關系，自身任務又重，缺乏協助執行的積極性和主動性，可協助也可應付，有時出于地方保護主義，就更不想相助了，對這種情況，執行法院也是無可奈何，如果要委托執行那就更難。雖然目前相當部分省市法院設立具有領導關系的執行工作機構，但由于無相關的人事、財政制度配套，仍無法真正形成上下聯動的執行網絡和“一盤棋”的執行格局，使執行力量形成合力。
2、審判和執行機械分離。當前，雖然人民法院實行審執分離，但劃分審判和執行工作的界限在于裁判文書是否生效，審判庭和執行庭的職責也以此為界，這是從概念上來劃分審判工作和執行工作，這種劃分方法造成在實踐中兩者相互交叉，審中有執，執中有申，由于當前審判和執行機械的不合理分離，一方面造成對審判和執行監督困難，沒有發揮審執分離制度應有的效能，另一方面造成審判和執行工作人為脫節，執行人員在接受案件時，往往要對案情重新熟悉，延誤了執行，使被申請執行人常常得以從容轉移財產，造成執行難。
3、目前執行工作的制度和方式存在不少問題，限制執行工作的有效開展。一是執行工作不夠規范。與審判工作相比，民訴法對執行工作的具體操作和期間的要求沒有作出明確的規定和限制，對被執行人采取什么措施均由執行人員自由裁量決定。二是執行工作透明度不夠。執行工作由審判階段的“陽光操作”進入了“暗箱操作”。三是執行方式落后。執行人員包攬了全部被執行人履行能力的調查取證可供執行財產的查找工作，忽略了申請執行人，被執行人在執行程序中應有的法律責任，忽視了調動他們的主觀能力作用；四是執行缺乏應有的監督。沒有建立起嚴格的內部監督制約機制，執法的專斷性、隨意性得不到及時的糾正和監督。
4、執行隊伍素質和執行水平不高，執行人員不足，執行裝備落后，執行經費有限，人財物的不完備是局限法院法院擴大執行范圍和加強執行力度的重要原因。目前大多數基層法院執行力量不足，應有的裝備也未到位，可是申請執行的案件卻大幅上升，為提高執行效率，常分組執行，在突發事件面前，便顯得顧此失彼，窮于招架。有時法院執行人員要用身體、鮮血阻擋兇猛的暴力抗法行為，在報章上我們常看到類似的報道，裝備的不完備理是削減執行隊伍的戰斗力。由于各種原因，執行人員參差不齊，執行水平不高也是現存的問題，也是阻撓執行工作更一步提高的原因之一。
如何克服“執行難”？2000年底召開的全國法院執行工作會議上已作出基調：改革。筆者現談談自己的淺見。
（一）堅定信心、大膽改革。
2000年底召開的全國法院執行工作會議上就已達成改革的共識。人民法院執行工作必須改革，改革是執行工作發展的必由之路，而執行機構改革是當前執行工作改革的重中之重，又是強制執行法主體定位的前提和關鍵，要在高級人民法院轄區內建立健全執行工作統一領導的管理機構，確定執行格局，使執行成為合力，目前部分省市法院成立具有領導關系的執行工作機構就是一種嘗試、筆者認為，只要人事、財政等配套改革跟上，這應是當前改革執行工作體制的一種有益的創新、改革。
（二）建設一支堅強有力的執行隊伍。
執行是一門藝術，是群眾工作和技巧工作相結合的專門工作，而當前執行隊伍素質和執行水平不高卻限制執行工作進一步開展，建設一支堅強有力的執行隊伍是搞好執行工作的人力保證。各級法院要選配精干力量，充實執行隊伍，要加強物質裝備力量，注重業務培訓，提高執行人員的業務素質，加強管理，對執行工作實行規范化管理，提高效率。
（三）強化執行方式改革，加大執行工作力度，按照“全面公開、強化監督、嚴格規范”的要求進行執行方式改革，以取得社會各界對執行工作的理解和支持，為推動執行工作的發展，解決“執行難”問題提供新的動力。筆者認為可采取以下改革措施：
1、試行開庭執行
2、全面推行執行異議聽證制
3、強化被執行人財產申報制
4、建立和完善執行長負責制
5、實行重大事項評議制
6、實行排期執行制
7、加強執行工作監督制度
8、公開督促執行
（四）完善執行立法，加快強制執行法的出臺，為執行工作提供法律依據和保障。現行的執行立法已落后于執行工作的需要，缺乏效率精神，應盡快出臺強制執行法，為執行工作提供法律保障。
（五）積極爭取黨委、人大的支持和媒體的配合，創造良好的執法環境。目前執法環境不盡如意，與人民法院的宣傳工作不夠密切相關。只有得到廣泛的社會支持和充分理解，才能給那些拒不執行法院裁決的被執行人強大的壓力，只有社會上造就人民法院執行的最佳勢態，法院的執行才會產生巨大的效果，出現“峻坡走丸，戰功甚博”的效果，營造有利于法院執行的環境，法院有許多工作要做，要主動及時全面向本地黨委、人大匯報，向政府和有關部門反映法院執行工作的情況，依靠他們的領導、監督，取得他們的支持，這是一個重要的執行方法，同時要取得媒體的支持配合，營造聲勢，贏得理解，促進執行。
