[ 侯亞軍 ]——(2012-9-30) / 已閱7898次
組建檢察機關專門審判監督機構的設想
侯亞軍 蘇建召
審判監督有廣義與狹義之分。廣義的審判監督是指對人民法院所有審判活動的監督；狹義的審判監督僅指對人民法院生效裁判的監督，即再審審判監督。根據最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規則》（下稱《規則》）的規定，生效刑事裁判的審判監督主要由公訴部門承辦。這種《規則》模式經過15年的實踐，暴露出很多弊端。2012年1月29日，最高人民檢察院出臺了《關于辦理不服人民法院生效刑事裁判申訴案件若干問題的規定》（下稱《規定》），對此進行了調整：對于不服人民法院生效刑事裁判的申訴案件，由刑事申訴檢察部門負責辦理。筆者認為，無論《規則》模式，還是《規定》模式，均沒有最大限度地發揮檢察機關對人民法院的審判監督職能。筆者設想，保留公訴部門一、二審中的刑事審判監督權，撤銷現有的民事行政檢察部門，將生效裁判的刑事審判監督權與原來歸口民事行政檢察部門行使的民事、行政審判監督權進行整合，建立專門的審判監督機構，并由該機構統一對人民法院行使三大審判的再審審判監督職權，同時行使對人民法院民事執行活動的監督，負責辦理刑事賠償案件。
一、《規則》模式中的合理成分與弊端。
《規則》模式中，由公訴部門一、二審中審判監督權有利于發揮公訴人特殊角色的效率優勢。刑事審判的一審、二審程序中的法律監督，主要是庭審監督和對未生效刑事裁判的監督。至關重要體現在對未生效刑事裁判的審查抗訴上。而該階段的審查抗訴期只有5－10天，承辦案件的公訴人對案情、證據相當熟悉，憑借判決前的量刑建議和刑罰預判，能夠對裁判結果是否公正作出快速、準確的判斷。這樣就可以在較短的時限內，為檢察機關作出抗訴與否的決定提供初步審查意見，從而提高審判監督效率。從監督的效率上看，刑事一審、二審程序中公訴人角色的獨特優勢是其他檢察人員無法替代的。這正是現有制度設計中的合理成分。筆者認為，對此應予保留。
《規則》模式弊端有二；一是公訴工作的特點決定了公訴人既是訴訟活動的參與者，又是訴訟活動的監督者。這種“兩棲”式角色是實施審判監督的最大軟脅。二是公訴工作人少案多、任務繁重，公訴人往往無遐履行再審審判監督職責。刑事訴訟法修改后，公訴部門還要參加庭前會議、負責違法所得沒收程序中的申請工作，使本已不堪重負的公訴人工作壓力更大。可喜的是，最高人民檢察院已經注意到《規則》模式存在的弊端，將再審審判監督權從公訴部門剝離出來，交由刑事申訴部門辦理了。
三、《規定》模式的優勢與缺陷。
《規定》通過換位方式，對人民法院的生效刑事裁判進行監督，克服了《規則》模式的弊端，這是制度設計的一大進步。但是，實踐中也暴露出如下缺陷：
（一）刑事審判監督與刑事賠償在監督層次不匹配。刑事賠償是人民檢察院依照國家賠償法，基于當事人的賠償申請，啟動對自身應當承擔刑事賠償責任的審查，是一種被動性的個案審查。只須憑人民法院的無罪判決或人民檢察院的存疑不起訴決定等生效法律文書，即可對刑事案件的錯誤作出認定。因此審查內容相對簡單。而再審刑事審判監督，需要對紛繁復雜的各類刑事案件進行全面審查。要求審查人員對案件事實與法律有精準的把握能力。因此，刑事審判監督是一種更高層次的法律監督。
（二）《規定》和《規則》一樣，均對刑事審判監督作了不適當的限縮，人為縮小了人民檢察院法律監督的范圍。刑事訴訟是由國家公權力啟動的訴訟程序。其任務是準確、及時地查明犯罪事實，正確應用法律，懲罰犯罪，保障無罪的人不受追究。為確保該任務的完成，法律規定由人民檢察院對刑事訴訟實行全程、全面監督。因此，人民檢察院行使監督權沒有選擇的余地。刑事審判監督是刑事訴訟監督的一個重要環節。民事、行政訴訟，則是公民或法人基于私權利啟動的訴訟程序，當事人對訴權可以自由處分。對于這類訴訟，以國家公權力不干預或少干預為原則。故民事、行政審判監督，人民檢察院可以根據當事人的申訴就個案進行審查監督。刑事審判監督若仍采用這種方式，勢必導致那些損害國家利益、沒有直接被害人的案件，或者雖然量刑畸輕畸重甚至是冤、假、錯案，而當事人由于認知能力或其他因素制約，沒人申訴、不知申訴或無法申訴的案件，人民檢察院不予監督，就無法圓滿完成刑事訴訟任務，進而實現司法公正。所以刑事審判監督不受當事人申訴的限制，應當對人民法院審理的全部刑事案件實施監督。換言之，人民檢察院的審判監督方式，既包括依當事人申訴而啟動的對個案被動性監督；又包括依職權而啟動的對全部案件主動性監督。遺憾的是，《規則》、《規定》均把刑事再審審判監督解讀為對當事人不服人民法院生效刑事裁判的監督。即將刑事審判監督范圍限定在基于當事人申訴而啟動的個案監督上。這種限縮性解讀是對法律的曲解，人為束縛了檢察機關開展法律監督的手腳。
（三）審判監督權多頭分散行使，不能有效集中檢察機關有限的高素質法律人才資源，形成整體監督合力。現有《規定》模式的設計思路，可能是為了使監督工作更加專業化。但它忽略了一個事實，就是審判監督，特別是再審審判監督，是需要具有較高法律素養的人才能完成的。應當正視的現實是，檢察官群體的法律素質雖然有了較大提高，但真正的拔尖人才并不多。審判監督權多頭分散行使，因不利于優秀審判監督人員的遴選，而影響監督效果。
（四）現有審判監督機構的命名與法定監督職責缺乏密切關聯，不利于社會認知。如果說“刑事申訴”部門（除最高檢外，地方各級檢察院由于刑事賠償案件稀缺，大多為歸口“控告申訴”部門）與刑事審判監督尚有一定聯系的話，那么“民事行政檢察”部門就與審判監督就有點風馬牛不相及了。實踐中，如果檢察官不作一番耐心解釋，不要說普通百姓不知民行檢察為何物，就是法科畢業的大學生往往鬧不清楚民行檢察部門是干什么的。而這對整個審判監督工作的開展是十分不利的。
（五）民事行政檢察部門的審判監督業務過于單一。民事行政檢察檢察部門的職責，是對當事人申請抗訴的生效民事行政裁判的審查監督。也就是基于當事人的申訴而啟動的個案監督。而修改后民事訴訟法，把再審申訴的受理機關限定為人民法院。只有人民法院駁回再審申請的、人民法院逾期未對再審申請作出裁定的，當事人才可向人民檢察院申訴。這樣一來，民事案件審判監督的信息來源基本上被封堵。這樣就使得本來就處于休閑狀態的民行檢察部門，民事審判監督業務進一步凋零。
四、組建檢察機關刑事審判監督專門機構的可行性。
人民檢察院建立專門的審判監督機構，有利于人民檢察院依法、全面、高效地開展審判監督。其可行性在于：
（一）與三大訴訟程序設計和三種再審審判監督層次相匹配。在我國民事、行政、刑事三大訴訟法中，均設計了對已生效裁判實行監督的審判監督程序（再審程序）。就這種狹義的審判監督而言，無論民事的、行政的還是刑事的審判監督，都是一種較高層次的法律監督活動。對具體實施監督的檢察官都有較高的法律素質要求。將分散于民事行政檢察部門、刑事申訴部門、監所檢察部門的審判監督權進行有效整合，由專門的審判監督部門統一行使三大審判監督權，既與法律程序相呼應，又有利于整合檢察機關的人才資源，最大限度地發揮整體監督優勢。而在這種較高層次的監督平臺之上，由該機構附隨處理刑事錯案賠償（控告申訴部門僅受理申訴），會更加高效和公正。
（二）與人民法院內設監督機構相呼應，便于廣大民眾識別和申訴。如前所述，由于檢察機關一些部門的命名與法律缺乏必要的關聯，司法實踐中，常常出現老百姓因不服法院裁判而欲主張權利時，不知向檢察機關的哪個部門進行申訴現象。如民行檢察部門成立二十多年來，除了檢察人員知道它的確切含義外，在中國廣大民眾中它一直是一個較為默生的詞匯。因此，撤銷現有民事行政檢察部門，組建專門的審判監督部門，既與人民法院的內設審判監督機構相呼應，又合乎法律，名正言順，且便于民眾識別。
（三）吸納了《規定》模式中刑事審判監督的合理成分。設想保留了《規定》模式下換位監督的優點。換位監督將生效刑事裁判的監督職責交由其他檢察官行使，可以克服由公訴人包攬全部刑事審判監督職責的弊端。因為其他檢察官的介入，可以打破公訴人辦案中形成的思維定勢以及人為監督障礙。監督者可以從不同視角，以局外人的身份，從容、超脫地對案件進行再審查。這種換位“篩查”，能有效彌補刑事審判監督中可能出現的漏洞。
（四）依法拓展了刑事審判監督范圍。《規則》、《規定》模式下的刑事審判監督僅限于個案監督。依設想，新組建的檢察機關審判監督機構，其刑事審判監督的范圍，是刑事訴訟法審判監督程序中賦予人民檢察院的全部監督職權，即對生效刑事裁判實行全面監督。而不是再局限于由當事人申訴而啟動的個案監督。這樣，有利于人民檢察院依法全面履行法律監督職責。
（五）將人民法院民事執行活動納入監督范圍。修改后的民事訴訟法，增加了人民檢察院對人民法院民事執行活動實行監督的職責。這是對原有民事審判監督職責的延伸和擴展，由專門的審判監督機構行使該權力順理成章。由于機構的主要任務依然是審判監督，新增民事執行監督只是審判監督的進一步延伸，不影響新組建“審判監督”機構的命名。
綜上所述，人民檢察院對審判監督權進行重組，不僅必要而且可行。建議最高人民檢察院以修訂《人民檢察院刑事訴訟規則》和《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》為契機，組建檢察機關專門的審判監督機構。
（作者單位：河南省確山縣人民檢察院）
