[ 錢貴 ]——(2012-11-20) / 已閱4312次
分析農村糾紛行政解決機制
北安市人民法院 錢貴
我國農村糾紛的行政解決機制主要是指行政機關根據法律、法規的明確授權，對特定的民事爭議和行政爭議采取裁決、調解、復議等方式予以解決的機制。從目前情況來看，我國行政機關在解決農村糾紛的范圍、方式、組織與程序等方面具有如下特點：
第一，行政解決機制在處理范圍上具有特定性。我國法律對行政機關解決農村民事糾紛的范圍采取的是法定列舉的模式。只有相關法律、法規明確規定行政機關具有對特定民事糾紛的處理權時，該行政機關才有法定的處理權；如果沒有法律規定的授權，行政機關就不享有法定的處理權。農村行政爭議與一般的行政爭議一樣，在納入行政復議范圍的問題上，也具有范圍的特定性。如我國《行政復議法》規定，只有具體行政行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權益時，才可以單獨依法提起行政復議。而對于規章以下的抽象行政行為則必須是附帶的情況下才可以提起。《行政復議法》還明確列舉了不服行政機關對民事糾紛作出的調解或其他處理時，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟，不得提起行政復議。
第二，行政解決機制在處理方式上具有多樣性。我國有關法律在行政機關解決糾紛的處理方式上往往具有很大的概括性，一般只是概括性地規定“由人民政府處理”（《土地管理法》第16條）、“由當地縣級或者鄉級人民政府依法處理”（《森林法》第17條）、“由有關人民政府處理”（《草原法》第16條）等。當然，也有一些法律明確規定了具體的處理方式，如《水法》第56條、第57條分別規定了“由上一級人民政府裁決”和“申請縣級以上地方人民政府或者其授權的部門調解”的糾紛解決方式。對于法律只概括性規定由行政機關“處理”或“依法處理”的情形，事實上行政機關就具有了處理方式的選擇權，可以采取具有強制性的“裁決”、“責令”、“確定”等處理方式，也可以采取非強制性的“調解”等處理方式。因此，行政機關處理農村的民事爭議在手段上具有多樣性，既可以采取強制性的手段，也可以采取非強制性的手段。
第三，行政解決機制在處理主體上具有法定性。在我國具有特定民事爭議處理權的機關一般為人民政府，而不是人民政府的組成部門。比如，單位之間的土地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理（《土地管理法》第16條）；單位之間發生的林木、林地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府依法處理；個人之間、個人與單位之間發生的林木所有權和林地使用權爭議，由當地縣級或者鄉級人民政府依法處理（《森林法》第17條）等。可見，對民事爭議的處理主體具有明顯的法定性，且法律將糾紛的處理權主要賦予了人民政府。在農村行政糾紛的解決上，不管是村民自治權糾紛，還是可以納入行政復議的糾紛，其在糾紛解決主體上也明顯具有法定性。
第四，行政解決機制在處理程序上一般具有前置性。我國有關法律在解決自然資源所有權或使用權的民事糾紛時，往往規定了先由糾紛的當事人協商處理，協商不成的，再由人民政府處理，對人民政府處理不服的，還可以依法向人民法院提起訴訟。如《土地管理法》第16條、《森林法》第17條都有類似的規定：“當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。”另外，《行政復議法》第30條還明確規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”由此看出，在涉及自然資源所有權和使用權的行政糾紛上，也是采取行政解決強制前置制度。
第五，行政解決機制在處理效力上一般具有非終局性。在現代社會中，解決糾紛的終局性機關應當是法院，而不是行政機關。司法最終原則是現代法治國家的一項基本原則，它要求一切法律糾紛都應通過法院的訴訟程序解決，法院對于糾紛及相關的法律問題有最終的裁決權。公民、法人及其他組織的權利是否受到侵害屬于法律爭議，不管其是民事爭議，還是行政爭議、刑事爭議，都應當由法院作出最終裁判；公民、法人及其他組織都有請求法院裁判之權利。我國行政機關在解決糾紛的功能定位上，基本體現了司法最終的原則，在法律授予行政機關處理特定范圍的民事爭議權限的同時，基本都規定“當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院起訴。”
行政爭議的解決往往也遵循司法最終的原則，如《行政復議法》第30條第1款雖然明確規定了復議前置的情形，但仍然規定“對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。
