[ 王利明 ]——(2000-11-24) / 已閱30546次
人民法院機構設置及審判方式改革問題研究（上）
2000年11月24日 14:11 王利明/姚輝
司法公正是我國法制建設的最重要的內容，而公正的司法制度是對受到侵害的人民權利給予救濟的關鍵一環，也是實現社會公正、保障法律得以正確實施的最后一關。（注：王家福等《論依法治國》，載《法學研究》第18卷第2期。）按照黨的十五大報告的要求，進一步推進司法改革，對我國司法機關從機構設置、職權劃分到管理體制、訴訟制度、監督制約機制等各個方面進行必要的完善和改革，應該置于當前法制工作的首要位置。而這其中首要的突破，是法院的改革。
以下就人民法院機構設置及審判方式的改革談幾點看法。
一、關于人民法院的機構設置
眾所周知，當前司法審判工作中最大的弊端是地方保護主義以及裁判不公。任建新同志在1997年3月第八屆全國人民代表大會第五次會議上所作的《最高人民法院工作報告》中即指出：“在過去的一年里，全國法院工作取得了進展，但也存在一些缺點和問題，主要是：一些案件審判質量不高，特別是少數經濟、民事案件裁判不公”。而導致裁判不公的原因之一是地方保護主義。從現實情況看，產生地方保護主義，尤其是致使在民事、經濟審判中地方保護主義發展、蔓延有多方面的原因，但概括起來主要是兩個方面：一是由于少數法官將審判工作為經濟建設服務曲解為替本地區的經濟建設服務，或者由于收受本地當事人請吃送禮等而未能做到嚴肅執法、秉公裁判；二是一些地方的黨政領導出于維護本地區利益的考慮，干預民事、經濟審判，要求法院照顧本地一方當事人，法院則難以抵制地方黨政領導的壓力。（注：參見李浩《論改進管轄制度與克服地方保護主義》，載《法學家》1996年第5期。）審判實踐中常見的是各級地方領導從維護本地法律關系主體以及地方的特殊利益的目的出發，在執法活動中置國家法律及案件事實于不顧，偏袒本地當事人，損害外地當事人的合法權益，對法院的審判工作橫加干預。就某一案件的審理過程而言，從是否受理、由誰審理，到如何審理（比如公開還是不公開）、判決還是調解、判決后如何執行等，各個環節都有可能遇到來自法院內外方方面面的指令。其結果，一方面是法院執法嚴重不公，比如對外地當事人起訴的案件不及時立案，對跨地區的涉及本地當事人的案件則爭奪管轄權；隨意地追加外地當事人為訴訟當事人并判令其承擔責任；對外地司法機關的工作不予配合或予以刁難，對外地當事人勝訴的判決不予執行或消極抵制；等等。另一方面，某些素質較差的法官則以地方保護主義為保護傘，徇私枉法，處處為本地當事人開脫責任或謀取利益，任意曲解法律，歪曲或掩蓋事實真相，千方百計、不擇手段地單純維護本地當事人的利益，同時也用以換取個人的好處及非法利益。由于地方保護主義猖獗，導致現實生活中當事人不敢在外地起訴和應訴，有時即使僥幸勝訴，也無法使案件判決結果得以執行，“贏了官司賠了錢”，法律的嚴肅性因此受到極大破壞；而爭管轄現象愈演愈烈，亦使司法的統一性遭到質疑。
這些現象的存在，對我國社會主義市場經濟的孕育發展是極為有害的。建立社會主義市場經濟制度是一場深刻的法制改革，為了防止市場經濟的自發和消極作用，必須造就新的市場經濟法律秩序。與計劃經濟不同，新的社會主義市場經濟法律秩序必須符合市場的統一性、自由性、公正性、競爭性和市場的可控性等條件（注：參見任建新主編《社會主義法制建設基本知識》，法律出版社1996年10月版，第104頁。）。而要維護全國市場的統一性，首先要求全國市場經濟活動遵循統一的法律、法規，嚴禁人為設置壁壘和障礙，導致市場被人為肢解分割。要達到市場的公正性，首先要做到法制同一，即一切市場參加者，在市場經濟中應遵守同樣的法律法規，不容許有同一行為因行為者或行為地不同而服從于不同法律規則的情況存在。（注：參見任建新主編《社會主義法制建設基本知識》，法律出版社1996年10月版，第105頁。）地方保護主義的發展蔓延，必然損害了法律的公正性，并使審判權成為可與當事人進行交易的對象，長此以往，徇私枉法、濫用審判權現象將不可遏止。統一市場將被分割和壟斷，（注：參見李鐵映《解放思想轉變觀念建立社會主義市場經濟法律體系》，載《法學研究》第19卷第2期。）正如有的學者所指出的，不斷蔓延升級的民事、經濟審判中的地方保護主義現象，正日益嚴重地破壞法制的統一，褻瀆法律的尊嚴，損害法院的形象，動搖著人民群眾對共和國審判制度的信賴。如果不能迅速有效地解決這一問題，經濟審判工作就無法真正負擔起服務于建立社會主義市場經濟體制的任務，統一的全國性大市場的建立也會因此而延宕。（注：參見李鐵映《解放思想轉變觀念建立社會主義市場經濟法律體系》，載《法學研究》第19卷第2期。）
解決上述現象的根本措施之一，是保證司法公正，自上而下建立健全一套合理有序的司法審判系統。為此首先需要從人民法院機構設置上建立一套保障司法公正的機構體系。我們認為，所謂機構設置包括兩個方面，一是各級法院的設置；二是法院內部機構的設置。
（一）法院的設置
目前，我國的法院除了各專門法院及軍事法院的設置外，主要分為四級，即基層、中級、高級人民法院和最高人民法院。按行政區劃設置的地方各級法院，實行的是塊塊領導，司法管轄區域從屬于行政管轄區域。除最高人民法院是由中央設置并由中央財政撥付經費外，其他各級人民法院都分別由各級地方解決其人財物。盡管憲法明確規定人民法院依法獨立行使審判權，但這僅是就其業務或職責而言的，至于法院的組織關系、人事管理、辦案經費、物資裝備等方面，則均由地方負責。雖然人民法院組織法規定下級人民法院的審判工作受上級人民法院監督，但這種純粹業務上的監督關系，在與人、財、物三權分離的情況下，由于缺乏實質性的內容，往往起不到應有的作用。
比如，在法院的人事管理方面，現行的法官管理體制延用的是地方主管、上級法院協管的傳統干部制度。法官制度是干部人事制度的一部分，法官級別等同于行政級別。雖然法官的產生依照法律規定的程序進行，但法官的資格、待遇、職極、晉升、獎懲等方面，則是按國家行政干部進行管理，實行的是干部職務系列等級制，即科員、副科、正科、副處、正處、副局、正局等。這種體制對于專業性要求較高的法院來講，顯然是不夠科學的。個別基層領導從未學過法律或從事過司法工作，但為了獲得諸如副縣級、副地級、副省級之類行政級別上的安排，亦可經由上述體制進入法院，成為法院各項實際工作的領導者。更重要的是，由于法院一般干部本來就屬政府人事部門管理，這便使地方行政長官實際握有法院干部的升遷選拔大權。
法院現行的經費管理體制則更是產生和助長地方保護主義的一個重要原因。因為在目前的經費管理體制中，法院本身的部門利益和地方團體利益結成了相互依附的“鍋與碗”關系。法院吃拿地方財政這碗飯，就難以擺脫自我保護的本能要求及其與地方的感情糾葛。在這種情況下，地方保護主義，實質上也是自我保護主義。（注：參見《中國司法制度改革縱橫談——全國法院系統第六屆學術討論會論文選》，人民法院出版社1994年版，第424頁。）
要改變這些狀況，必須從人財物三方面真正實現法院的獨立，進而擺脫司法的地方化和行政化。
在法院的人事管理體制上，自1995年以來，全國各級人民法院相繼成立了法官考評委員會，最高人民法院舉行了初任審判員、助理審判員的全國統一考試。這些作法，對于現行法官制度的改革，對于法院人事制度的科學化、法制化管理，具有重大而積極的意義，同時也為今后的深化改革開辟了道路。我們建議，應當廢除目前僅憑領導意志與好惡決定而后報人大任命的形式考核任命法官的作法，應當在目前工作的基礎上設立與各級地方行政部門相分離的專門的法官考試與選拔中心，由其通過考試為各省市任命法官，而高級法官則一律由中央司法考試與選拔中心任命。這樣做的目的，是通過法院自身的垂直領導，首先從人事上脫離地方各級的束縛。取得法官資格，不管是初級法官還是高級法官，必須通過嚴格的考試。通過考試和考核，把政治品德、法律知識、文化素質高，忠于人民、廉潔奉公、主持正義，必要時敢以身殉職的人選拔到機構中來。（注：劉海年《依法治國：中國社會主義法制建設新的里程碑》，載《法學研究》第18卷第3期。）使法官資格的取得及晉升體現公開、平等、競爭、擇優的原則，真正做到能者上、庸者下，不辱法官的光榮稱號與使命。（注：《中國司法制度改革縱橫談》，第394頁。）其實，中國自古即有通過考試選拔人才的傳統。正如有的學者所言：中國古代的科舉考試盡管有許多弊病，但其進步意義在于，它能通過考試將社會上合格的人才吸收到政權中來。如果我們沒有對司法隊伍的資格考試，就難以避免一些庸才濫竽充數。（注：王家福等《論依法治國》。）從國外經驗來看，與中國現行法律制度體系具有更多淵源的大陸法系各國，都設立了針對那些選擇法律職業的大學畢業生的司法培訓或司法考試制度。例如在日本，法官、檢察官和律師這三類主要法律職業者的研修統一到隸屬于最高法院的日本司法研修所中進行。任何一個打算從事法律職業的大學法科畢業生都必須參加淘汰率高達97%的國家司法考試，成功者作為“司法門徒”進入研修所進行為期兩年的司法研修；研修結束后還需要經過一次考試方能開始其各自的職業生涯。由于極其激烈的競爭和極高的淘汰率，從而更提高了法律職業的價值。（注：參見賀衛方《法律教育散論》，載《湘江法律評論》（第一卷），湖南出版社1996年版，第11頁。）在我國，通過統一考試而選拔法官也是十分必要的。
在財力和物力方面，目前體制的最大弊端，是無視法院作為審判機關的特點，將其與行政機關一樣采用地方經費包干。由于法院經費沒有從行政經費中獨立，經費的項目和標準也缺乏明確的法律規定和法定程序，因而各地法院經費只能依賴地方財政提供，導致法院在財政上過多依賴地方。對此，我們的建議是要增強各地上繳中央的財稅，由中央財政作為專項支出，對司法部門的經費實行單列，由中央財政統一預算，逐級專項下達，用于各地法院。如果實現法院經費的單列及統一預算，對訴訟費等實行統收統支，不再借手地方財政，必將使法院真正獲得經濟上的獨立，斬斷地方保護主義滋生的一個重要根源。
在法院組織體系、人事體制及財政體制的全面獨立上，可選擇司法區域的獨立為改革的突破口。所謂司法區域的獨立，即改革現行的按行政區劃設置地方各級人民法院的體制，使司法管轄區域不與行政管轄區域重合。（注：王家福等《論依法治國》第470頁。）考慮到法院的重新設置是一項繁重而艱巨的任務，不可能在短期內完成，有關方面應當設計一個較長的規劃予以通盤考慮。作為過渡性安排，可先在幾個大區設置若干個最高法院的派出機構（這種機構類似于美國的巡回法院，在設計上可借鑒其作法）。這種機構的設置，首先可將許多民事經濟案件的審級提高，比如在中級人民法院審理的，可提高至高級人民法院審理；而二審審理的可提高到最高人民法院的派出法院審理。其次則可提高諸如死刑復核程序的級別。而提高死刑復核程序的級別也是十分必要的。當然，從長遠看，最好的辦法還應是設立法院系統自上而下的垂直領導。
（二）法院內部機構的設置
法院現行的內部管理體制大體是：人民法院正、副院長構成院級行政領導層。案件的審理，由法院內部的各審判業務庭完成，庭長是主持審判業務庭工作的中層負責人。法院內部集體領導審判工作的組織機構是審判委員會，具有對重大疑難案件的討論決定權。合議庭和獨任庭則是人民法院具體承辦案件的審判組織。除基層人民法院審理一審簡單的民事案件適用獨任制外，中級以上的各級法院、基層人民法院審理非簡單的民事案件均適用合議制，即由三人以上單數的審判人員組成合議庭審判民事案件。應當說，這套機構設置的模式是基本符合我國的國情的，實踐中出現的問題，多數在于機構內部的運作上。
1.審判委員會
《中華人民共和國人民法院組織法》第10條規定：“各級人民法院設立審判委員會，實行民主集中制。審判委員會的任務是總結審判經驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關審判工作的問題。”但目前的狀況是，審判委員會權力過大，在一些地方法院，不僅重大疑難案件由審判委員會決定，就是一些普通案件，也往往提到審委會去討論，由此產生了如下問題：
(1)審判委員會的委員們不一定都是民事、經濟審判方面的專家，更不會都是這方面的業務主管，他們對民法理論及民事經濟審判并不是都具有專門研究。針對所討論的案件，僅僅只是靠聽匯報或看材料就提出處理意見。民法學本身是博大精深且專業性極強的理論體系，尤其是一個復雜的民事案件，動輒卷宗上千頁，證據數十個，單靠短短數十分鐘的匯報，何以窺得案件全貌。指望審判委員會的委員們如此匆匆瀏覽加討論就對所有案件給出科學公正和合理的解決，豈非天方夜譚！
(2)我國審判方式改革的一項重要內容，是真正落實公開審判制度。而審判委員會決定案件，只是憑聽取有關人士的匯報，委員們根據匯報發表各自的意見，這就難以全面了解當事人雙方各自的證據和理由。大量民事經濟案件均由審委會決定，與公開審判的原則及要求，是背道而馳的。
(3)某些法官為偏袒一方當事人，往往把案件甩給審判委員會，并以帶傾向性的匯報影響后者，使其作出對己有利的決定。這樣，體現個人私利的判決，可能經由集體決議的方式表現出來，從而有可能歪曲了審判責任制。
盡管《中華人民共和國人民法院組織法》規定審判委員會應討論重大或疑難案件，但我們認為，在民事、經濟案件的審理上，應盡量限制提交案件的條件及數量，使審判委員會將工作重心放在總結審判經驗上。而不應過多地處理民事、經濟案件。我國的市場經濟體制尚處在創建的初期，新的問題、新的糾紛類型層出不窮，在這種情況下，非常需要及時總結審判經驗，從而有效地指導法院的審判活動。事實上，總結審判經驗正是審判委員會法定的首要任務。當然，應當看到，在面對某些行政干預太多的案件時，將案件提到審判委員會去討論，可以免去審判人員的麻煩和困難，在這種情形下，審判委員會的存在，無疑是為法官樹立了一道擋箭牌。但這也只能作為特殊的情況來考慮，總的來看，審判委員會還是應將重心放在宏觀的審判工作指導及經驗總結上，即使是對具體案件的指導，也一定要嚴格限制于重大、疑難案件。另外，即使是經審判委員會討論過的重大疑難案件，也應實行錯案責任追究制度。
2.業務庭及業務庭負責人
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