[ 于旭芳 ]——(2012-12-4) / 已閱7476次
政府實現社會公民權這一積極權利的物質基礎是其依據政治權力所取得的稅費收入，稅收一般被認為是政府代表國家強制、無償取得的，是對納稅人的財產權某種意義上的“侵害”，當然，這種“侵害”是有社會公民權這一積極權利的實現為其正當性支持的，只是，這種“侵害”適可而止。也就是政府憑借政治權力，通過強制性征稅或征費的手段實現對國民收入的再分配，并藉此建立起以社會保障和其他財政支出為核心內容的收入再分配體系。
財政責任超限會誘發財政危機
經濟發展對社會保障的促進作用，表現在它為社會保障提供著相應的財政基礎，而這是任何社會保障項目賴以啟動并實現其預定目標的先決條件。“如何調整政府所從事的各項服務性活動，或者如何控制政府為提供這些服務而籌集和管理由它支配的物質資源的工作，乃是極為繁復的問題。……應當將政府的強制性活動和壟斷權嚴格限定在實施正當行為規則、保衛國防和征收稅款以及資助政府活動三個方面。”[18]筆者認為，這種限定仍然不足夠，政府最終花掉的支出要比實際需要大得多，因此，政府對其自身進行改革是非常必要的，這有助于政府更有效地專注于其主要經濟、社會目標，從而使得在不過多地犧牲經濟和社會福利的條件下壓縮財政支出成為可能。社會保障是以經濟手段來解決各種特定的社會問題，財務風險大，一旦發生經濟危機，必然波及整個社會。社會保險基金的籌集方式由費改為稅，政府的角色將由責任分擔者轉為完全責任者。社會保險預算將與政府公共預算等形成并表的復式預算體系，保險對象的范圍也將由可選擇性與階層性擴大到普遍性或全民性的，其資金性質將由勞動者公共后備基金轉變為政府財政資金。一旦社會保障基金的收支完全納入復式預算體系，政府應對社會風險的財政責任如果不受控制，就很可能會誘發財政危機。
社會保障領域的危機主要表現為財政危機，即社會保障基金收支出現財政赤字，進而影響社會保障制度的正常運轉，并影響整個財政預算的平衡甚至總體經濟平衡。某種程度上，社會保障作為一種強有力的社會再分配手段，實質上是勞動者與退休者、高收入者與低收入者、就業者與失業者、健康者與患病及殘障者、幸運者與不幸者之間的利益調整與再分配，因此，政府處理財政危機的政策取向，不外乎是“合理調適上述不同階層的利益格局，并通過對已有的社會、經濟政策作適度調整等措施加以緩和與化解……要防止、控制或消除社會保障的潛在危機，還必須采取相應的經濟措施”。公共財政的本質決定了政府是系統性社會風險的最終承擔者，但是，如若政府應對社會風險的責任不受限制，就有可能發生財政風險。而政府承擔應對社會風險的責任理應有所謙抑的理論依據在于其不能過度侵害國民財產權。現代社會風險的防范和化解難度也超過了以往，風險社會中的社會保障的重要性不言而喻，有關社會保障的理論和制度的研究也歷久彌新。本文試圖另辟的蹊徑是：基于均衡保護國民財產權和社會公民權的視角，研究政府應對社會風險的責任的有限性問題，確立以公民的社會基本權為限度的政府責任。
我國2004年《憲法修正案》規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”。社會保障，是指國家和社會保證有困難的勞動者和其他社會成員以及特殊群體成員的基本生活并逐步提高其生活質量。各國社會保障的基本功能都是保障公民的基本生活、維護生活穩定、促進經濟發展、保持社會公平和增進國民福利。從社會保障的基本原理及其制度功能來看，社會保障資金的支出似乎是不可削減、無法討論的。同樣，發達國家的社會保障制度也可能因政府無限承擔應對社會風險的責任而面臨財政危機，例如，美國政府為了應對老年社會保障基金的虧空危機，就提出了各種政策建議，最有代表性的是多次調整職工退休年齡：將現行65歲零4個月的退休年齡提高到67歲，甚至鼓勵人們盡可能延長工作年限，包括不領取退休金而繼續工作到70歲。美國學者也明確提出：“要么提高稅率，要么削減福利，才能使美國老年社會保障體制走出困境。”[21]美國社會保障信托基金作為美國預算中最大和最重要的信托基金項目，建立在基于現期納稅與未來收益的互惠交換的支出承諾的基礎上。社會保障信托基金“促進了社會保障的財政獨立性，把財政開支與財政常規控制過程隔離開來”，“社會保障不會遭到削減，除非社會保障機構內部認定存在所謂‘償付危機’”。
中國臺灣學者將Social Security直譯為“社會安全”，不無道理：社會保障制度，是一種“旨在確保社會性安全的國家政治制度，亦即國家為推行福國利民的社會政策，立法制定制度，謀求國民生活普遍獲得安全保障，免于生活資源之匱乏而瀕臨于危險”。對于社會保障的概念，很多學者作出了界定，也有學者進行了梳理，“社會保障的概念創造了一項基本權利：所有人，無論自下而上靠工作為主，或者無工作能力，都應得到生活的保障，甚至包括他的家庭成員。這就是新型的社會權利”。社會保障制度的設立，與政府應對社會風險的責任的法治化有著密切的關聯，“若沒有完善的社會安全制度保護社會中之成員，則一旦發生意外使全家生活陷入困境。且原來微薄的薪資已幾乎無法進行儲蓄，又需增加支出以應付突發狀況，使人們所負之社會風險更大”。社會安全與社會福利是現代國家的重要政策目標，包括社會預護、社會補償以及社會促進及社會扶助三大領域。現代的社會風險無處不在，社會成員面對種種社會風險，如何作出合理的選擇與決策，是避免或克服其損失、滿足其基本生活需要的重點，也是防范或化解社會風險、保持經濟與社會穩定發展的關鍵。
如果政府為提供社會保障而支出的財政資金不受限制，可能導致財政危機的發生。盡管財政收支有法定預算控制，但預算付諸執行時往往可能出現各種各樣的變數，使得原來就已經不那么平衡的預算，可能為實現經濟穩定增長目標而出現更加嚴重的財政赤字，最終產生極大的財政風險。“正是在這個意義上，財政危機比金融危機[經濟危機亦同此理]更值得關注，因為金融危機也會轉化為財政危機，并最終由政府財政來‘買單’。就國家的層面而言，財政危機的發生對執政者而言是致命的，而這種宏觀經濟問題的出現，也將會使社會成員的經濟安全權都無從得到保障。由政府無限承擔應對社會風險的責任而引致的財政危機，反映出由經濟與人口危機所引起的社會保障的資金收入來源困難，包括人口老齡化、失業率上升、職業傷害風險高居不下和醫療保健制度安排不盡合理等因素，亟待制度上的調整和理論上的調適。某種程度上說，“社會保障的財政危機是經濟制度危機加劇的表現與要素，也是為使社會保障制度適應經濟危機而采取的措施的結果和原因……危機中的社會保障制度的財政失衡觸目驚心，所嘗試的種種調整手段都旨在遏制互助性社會支出的增長”。
北安法院 于旭芳
