[ 楊曉波 ]——(2013-1-8) / 已閱8025次
內容提要: 近年來，因產品缺陷引起消費者人身、財產的嚴重損害所導致的糾紛不斷增多。在“豐田汽車召回門”中，“同車不同命”的遭遇引起國家有關部門和社會各界的廣泛關注。事件的發生，再次凸現了完善我國缺陷產品召回制度的必要性和緊迫性，中國消費者需要平等的權利。要保證產品召回的有效運行，除了完善的制度外還要權威有力的產品召回行政主管機關。本文試圖以此出發，對我國產品召回制度中監管者的權責進行初步的研究，從而對完善產品召回制度提出有價值的建議。
一、產品召回制度中的監管主體
產品召回的監管者，是指承擔監督和管理市場產品質量和廠商缺陷產品召回行為職責，當廠商不召回缺陷產品時，指令廠商召回缺陷產品的政府機關。
目前，我國現行有效法律中沒有對產品召回制度作出規定，有關產品召回的規定散見于部門規章中。根據《醫療器械召回管理辦法》（試行）第 9 條規定，省級藥品監督管理部門負責本轄區內醫療器械召回的監督管理工作，國家食品藥品監督管理局監督全國醫療器械召回的管理工作。根據《藥品召回管理辦法》第 9 條規定，省級藥品監督管理部門負責本轄區內藥品召回的監督管理工作，國家食品藥品監督管理局監督全國藥品召回的管理工作。根據《兒童玩具召回管理規定》第 4 條規定，省級質量技術監督部門負責本行政區域內兒童玩具召回的監督管理工作，國家質量監督檢驗檢疫總局負責統一組織協調兒童玩具召回的監督管理工作。根據《食品召回管理規定》第 5 條規定，省級質量技術監督部門負責本行政區域內食品召回的監督管理工作，國家質量監督檢驗檢疫總局負責統一組織、協調全國食品召回的監督管理工作。根據《缺陷汽車產品召回管理規定》第 6 條規定，省級質量技術監督部門和各直屬檢驗檢疫機構負責組織本行政區域內缺陷汽車召回的監督工作，國家質監監督檢驗檢疫總局負責全國缺陷汽車召回的組織和管理工作，國家發展改革委員會、商務部、海關總署等國務院有關部門在各自職責范圍內，配合主管部門開展缺陷汽車召回的有關管理工作。總體來講，我國現階段的產品召回工作主要由國家質檢部門負責，再聯合其他單位，但實際操作中沒有一個部門可以一管到底。
由此可見，我國規定產品召回制度的法律層級較低，局限于部門立法，缺乏統一協調。產品召回的監管職責主要由各級質量技術監督部門負責，藥品、醫療器械等專業性較強的產品由各級藥品監督管理部門負責。以上規章都規定，由省級相關職能部門負責本轄區內的召回工作，由國家職能部門統一組織協調，這種劃片管理的方式看似合理，其實不然。在物流極其發達的今天，絕大多數的產品都已脫離了地域的限制，在全國市場內流通，由于各省職能部門之間信息不對稱等因素，難以發揮有效作用，也容易造成不同省份之間相互推諉，這與產品召回制度本身對時間的要求是相悖的，從而造成對消費者保護的不力。事實上，從我國實施召回制度至今，也尚未有一例召回是由省級職能部門發出的。
主管機關的不明確會給產品召回實踐帶來一定的困難，甚至可能造成不同行政機關在產品召回管理職權上的相互爭奪或者推諉，這與產品召回制度本身對時間的要求是相悖的，從而造成消費者保護的不力。多部門管理模式，在實際操作中導致了部門間職責劃分不清、職能交叉重疊的現象。沒有非常明確的規定權責部門，造成了有法可依卻無人執行的尷尬局面。在產生糾紛時，消費者也無法分清該去哪一個部門進行投訴或者維權，就只能依仗消費者權益保護協會的力量，雖然消費者權益保護協會被賦予了法律職能，但其畢竟不是行政執法機關。
例如，根據《食品召回管理規定》，我國食品召回管理工作采用食品召回“二級監管”的模式。國家質檢總局在職權范圍內統一組織、協調全國食品召回的監督管理工作，由省、自治區和直轄市質量技術監督部門在本行政區域內依法組織開展食品召回的監督管理工作。《食品安全法》又規定，縣級以上農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門依據各自職責公布食品安全日常監督管理信息。所以，責令召回的主體是國家質檢總局，具體到地方政府質檢部門是否具有責令召回的權限，召回工作監督職責范圍大小等，規定相對模糊。食品召回涉及生產運輸銷售多個環節，多個部門同時監管往往會職責不清，實際上也為地方職責部門推諉責任提供了“灰色空間”。加之多數大型民營企業往往是本地區的經濟支柱，地方政府的稅收大戶，一定程度上促使地方政府加深對企業的偏袒，甚至為追求經濟利益產生官商勾結。在金浩茶油事件中地方政府秘而不宣，監督部門的理由是“我們沒有這個權限”，其中暴露出的食品召回監管問題已是不言而喻。[1]
筆者建議，可以考慮由一個機構擔當監管者，負責所有產品的召回工作；再分門別類地根據不同產品的特性，將一些特殊產品的召回工作交由其他機構負責，如目前已經規定的藥品、醫療器械由藥品監督管理部門負責等。從我國目前的行政體制出發，這個機構適宜由國家質量技術監督部門擔任，各省級質量技術監督部門應當在職責范圍內協助做好信息發布、產品召回等工作。當全國范圍內統一實施產品召回制度時，在條件成熟的情況下，可以借鑒美國的做法，設立專門的、國務院直屬的產品召回行政機構，并在各地設立分支機構，對全國的普通產品召回實施監管。而對于各類特殊產品的召回，比如汽車、食品、藥品、化妝品、醫療設備等專業性較強的產品，則由其授權各主管部門實施監管。
二、產品召回監管主體的權責
（一）其他國家和地區產品召回監管主體權責概述
產品召回在兩種情況下發生，一種是企業得知產品存在缺陷，主動從市場上撤下產品；還有一種是監管機關要求企業召回產品，即分為主動召回程序和指令召回程序。無論哪種情況，召回都是在行政主管機關的監督下進行的，監管主體的監管在產品召回中發揮著重要作用。下面我們分別從主動召回和指令召回這兩種程序出發，分析世界各國的監管主體在產品召回中應承擔哪些權責：
1． 主動召回程序中的監管權責。主動召回是指產品的生產商、進口商或者經銷商在獲悉其生產、進口、銷售的產品存在可能危害消費者健康或安全的缺陷時，依法向政府部門報告，主動及時通知消費者，并從市場和消費者手中收回問題產品，予以更換、賠償并消除危害的制度。目前發達國家的市場上，大部分的缺陷產品召回是主動召回，只有極少比例為指令召回。在主動召回中，監管主體的職責主要為：
（1）登記、備案產品缺陷報告。在產品召回中，主管機關的監督職責包括制定召回標準、判斷是否需要召回、幫助企業制定召回計劃、監督企業公布召回信息等。這其中，要求監管主體必須對企業與召回相關的信息有充分全面的了解，而這種了解最初就來源于企業的產品缺陷報告。因此，很多國家都規定企業如發現了缺陷產品可能導致召回時，有義務通知或報告行政主管部門，這種義務實質上是一種事先的報告義務。比如，日本《機動車形式制定規則》規定了制造商通過消費者或者銷售商發現同一形式的缺陷后，生產廠家先進行詳細調查分析，如確屬設計和制造原因，應立即向國土交通省提出召回申請。
一般來說，報告必須在規定的時間內上交，并要求以書面形式進行，內容包括召回產品的完整信息和相關主體的各種聯絡方式。[2]對于監管主體來說，其權責是對廠商的產品缺陷報告如實登記和備案，并對相關情況進行調查與核實。
（2）對產品缺陷進行風險評估。企業向主管部門提交缺陷報告并不代表一定召回該產品，是否召回取決于監管主體的分析、判斷。如果存在缺陷，就須對該缺陷可能造成的風險等級進行評估，并決定是否進行召回。構成召回的缺陷標準一般認為應對人身、財產安全構成實質性危害，比如汽車產品一般涉及安全、環保等。美國作為召回制度的發起國，對缺陷產品的風險評估的法律規定也是最為完善的。除汽車外，一般產品的實質危害的認定主要依據其《消費者安全保護法》第 15 條，主要考慮產品的缺陷模式、交易中缺陷產品的數量分布、風險的嚴重性、傷害的可能性等因素。
這種評估一般由監管機構下設的專業評估機構完成，也可以委托社會上的權威檢測機構進行。因此，在對產品缺陷報告進行核實后，行政主管部門應該把可能存在缺陷的產品交由權威的質量鑒定部門進行鑒定，根據鑒定結果對產品可能引起的危害進行評估，以便確定廠商需要采用的召回措施，從而盡可能減少缺陷產品給消費者帶來的實際損失。
（3）審查召回計劃。監管部門的評估報告如果認定產品存在缺陷并應當召回，企業應立即停止該產品的生產、進口和銷售，通知零售商撤柜；另一方面應根據產品的缺陷等級、銷售區域、流通數量等制定缺陷產品的召回計劃。準備和維持一個具體的書面召回計劃，這將使召回快捷有效。召回計劃的制定是產品召回實施的成敗關鍵，一個完善的召回計劃對順利召回起到事半功倍的效果。召回計劃的制定因情況而異，但一般來說，一份完善的召回計劃大致包含下列內容：①召回深度，即召回產品所處的銷售層次，如消費者或用戶層次、零售層次、批發商層次；②召回聯絡方式，包括所有涉及者的聯絡方式；③公開警告，告知公眾所涉及產品的危害性，阻止大家繼續使用該產品；④針對召回所采取的有效監督檢查。[3]
（4）信息公布。監管部門應配合廠商進行產品的缺陷警示，在政府網站上發布產品缺陷警示和召回信息，并要求企業通過指定的公眾新聞媒介按照指定的形式公布相關信息，以便消費者能及時了解。
（5）監督召回實施。在產品召回實施過程中，監管主體需要對企業的修理、更換、退貨等行為進行監督和管理，對于不符合法律規定和消費者利益的行為進行糾正，對雙方的糾紛進行調節和裁判。
2． 指令召回程序中的監管權責。指令召回指監管主體獲悉產品的生產商、進口商或者經銷商所生產、進口、銷售的產品存在可能危害消費者健康或安全的缺陷時，指令其及時通知消費者，并從市場和消費者手中收回問題產品，予以更換、賠償并消除危害的制度。一般是在廠商沒有及時履行責任或逃避責任時，行政主管部門所采取的強制性行政措施，是在召回法律關系中最能體現監管職責的方式。在指令召回中，監管主體的職責主要為：
（1）發現缺陷產品。由于監管部門精力和行政成本的限制，不可能對所有企業的情況都隨時隨地全面掌控，因此，企業自身的缺陷產品報告依然是監管部門了解缺陷產品信息的重要來源。如果企業為了逃避責任之情不報，監管主體有權給予罰款，并視情節可要求企業承擔刑事責任。除此之外，監管機關會通過各種方法了解產品信息，消費者投訴就是其中的一個重要途徑。監管主體應設立各種渠道方便消費者及時反映產品信息，鼓勵消費者監督和查詢。例如，美國消費者可以通過撥打免費的機動車安全熱線電話或發送電子郵件向國家公路交通安全管理局投訴，日本國土交通省也建立了政府網站用來公布近十年來有關汽車召回的數據。[4]此外，主管部門還應定期對企業的產品進行抽查或調查相關部門的記錄，通過各個相關部門的數據庫了解不安全產品的信息。
（2）對產品缺陷進行風險評估。該職責與主動召回程序中的基本相同。
（3）通知召回。風險評估后如果需要召回，監管主體應通知廠商準備召回事宜，敦促其制訂召回計劃，實施召回；如果企業不主動召回，監管主體應強制其召回，發出召回命令；如果企業對召回命令不予執行，將面臨行政處罰，甚至被提起訴訟。召回的命令中應包括召回的原因、調查評估的結果、召回產品的范圍和時限等。
（4）信息公布。監管部門應要求廠商進行產品的缺陷警示，該職責與主動召回程序中的基本相同。
（5）監督召回實施。在作出責令召回的決定后，行政機關還應對生產企業實施召回的情況進行監督。主要包括生產企業應定期向行政機關報告召回的實施情況，行政機關對召回的總結報告進行審查、評價等。行政機關在審查后認為生產企業的召回不徹底或者需要采取更為有效的措施的，可以要求生產企業重新召回或者擴大召回范圍。
（二）我國產品召回監管主體權責的分析與建議
1． 我國產品召回監管主體的權責缺位。監管主體在產品召回中承擔著不可推卸的監督職責。我國《消費者權益保護法》第 27 條規定：各級人民政府應當加強領導，組織、協調、督促有關行政部門做好保護消費者合法權益的工作。各級人民政府應當加強監督，預防危害消費者人身、財產安全行為的發生，及時制止危害消費者人身、財產安全的行為。但實際上，我國政府在大部分情況下都沒有發揮事先監督的作用，只有在造成傷害后，才會進行處理。目前，國內對諸如有質量問題或者不合格的缺陷產品的處理，主要還是采取由受損的消費者對該產品以違約或侵權為由，通過司法程序向銷售者或制造者提出索賠。對于批量生產出現的缺陷產品，導致大量消費者人身、財產受損害，行政機關如何進行管理、懲戒，并促進企業進行改進、彌補產品缺陷等的管理仍顯乏力。西方國家尤其是以德國為代表，在發現食品等產品出現質量問題致人死亡時，會對企業處以很重的懲罰，有時甚至讓企業不能翻身只能破產。但中國的懲罰程度對企業來說不能構成太大的威脅，這也是很多企業僥幸隱瞞其產品缺陷試圖逃過一劫的原因。
同時，對監管機關和監管人員的責任追究不重視，處罰力度不夠，以其他責任代替法律責任也成為相關部門對產品安全監督不作為的因素之一。例如，我國法律法規雖然規定了政府監管不力的責任，但責任形式僅涉及公務員的內部行政處分責任，對外部行政責任未作規定。在歐美等發達國家和地區的產品安全監管立法中，產品生產者、加工者和銷售者根據產品安全的相關規定生產、加工、銷售產品，作為第一責任主體對產品安全負主要責任；承擔產品安全監管職責的政府為第二責任主體，制定合適的產品安全法規并監督其施行，必要時采取制裁措施。而在我國產品安全立法中，更多的強調產品生產加工參與者的責任，對政府責任的關注度卻比較小。就現有監管部門及檢驗機構的監管責任規范來看，其責任程度明顯過輕，不能適應產品安全對加強政府監管職責的需求。所以，建立完善有效的政府問責機制勢在必行，以切實履行對產品的安全監管職責。
2． 完善我國產品召回監管主體權責的建議。形成有效的監管主體監管責任追究制度，需完善產品監管行政責任的法律體系，規范行政責任構成要素，同時加大對政府的懲罰力度，這符合“有權必有責”的法治理念。
（1）完善產品質量標準。要對缺陷產品實施召回，首先需要確定缺陷存在與否。因此，標準的設立就至關重要。是否存在缺陷，需要跟權威標準作對比。完善的質量標準和先進的檢驗檢疫技術是產品召回堅實的技術支撐，成功的召回離不開先進的技術工作，沒有科學的檢測手段和檢測標準，就無法評估產品是否安全，更談不上召回。產品的質量標準包括產品安全衛生、原材料、加工過程、環境保護等方面的強制性質量標準以及產品質量管理、監督、鑒定、認證等過程中的程序性要求。雖然我國監管部門也頒布了大量國家標準、行業標準，但這些標準依然存在法律位階低、內容不完整等問題。其中最大的問題在于標準體系混亂：①標準重復制定、政出多門，使用者無所適從。②地方標準、行業標準、國家標準之間的關系有待厘清，大量重復、過期的地方標準和行業標準有待清理。
現在世界上產品安全法發達的國家都確立了嚴密、科學的標準體系。例如，美國制定的包括技術法規和政府采購規則在內的標準有 5 萬多個，私營標準業協會、行業協會等制定的標準也在 4 萬個以上。如此完善的標準體系和先進的技術來自于對標準研究和制定工作的重視，美國產品召回監管部門每年約有 7 億美元的經費支持標準的研究和制定。[5]這些無疑使美國在產品召回級別的認定上有著堅實的科學基礎和快速反應能力。所以，完善我國的產品質量標準體系是召回監管主體履行其權責的基礎。
（2）建立信息披露制度。信息披露制度指一旦決定召回，企業必須單獨或者與監管部門聯合通過各種途徑向消費者及社會公眾告知相關信息，以便消費者能及時得到補償的制度。因為需要召回的產品大多存在嚴重的安全隱患，所以讓公眾得知便成為召回的一個至關重要的環節。召回企業有義務盡快通知到每一個消費者，召回信息的發布應該和正在召回的產品的風險及召回計劃相匹配。公布的信息應包含：告知召回產品的消費者其所使用的產品正進行召回，庫存產品的進一步銷售和使用應立即停止，召回企業的銷售商應以此通知到其顧客，對消費者如何處理產品進行指導。信息披露的途徑包括：新聞發布會、視頻信息發布、平面新聞媒體廣告、海報、信函、免費電話及傳真等。
無論是主動召回還是指令召回，監管主體都有義務敦促企業及時、充分、真實、準確的完成信息披露，以便于消費者盡快知悉信息并采取有效措施。任何在信息公布上的隱瞞、懈怠，都是監管主體權責的缺失。
（3）建立產品安全綜合評估機制。對產品的安全指數進行及時發布，通過對數據的采集、加工、整理，進行食品安全動態風險監測評估工作，并且由專門的部門來負責。當食品安全的監測與評估結果具備問責的啟動條件時，政府主管部門就要對企業采取問責措施。
（4）統一協調的產品安全信息監測、通報、發布的網絡運行體系是問責制有效運行的必要手段。通過在各地設立的監控點隨時采集產品安全領域的重要信息，一旦有質量事故發生立即與有關部門進行溝通，使政府主管部門立即啟動問責機制，減少產品安全事故帶來的損失。同時通過監測網絡定期向公眾發布產品檢測信息、召回信息及國外發布的產品安全信息等內容，通過這一平臺也可以引導公眾參與到產品安全的管理中。在問責結束后通過信息發布機制，盡快對問責調查結果與處理結果做出說明。
注釋:
[1]付一津、石江水：《論我國食品召回制度——從金浩茶油密召事件切入的分析》，載《重慶科技學院學報（社會科學版）》2011 年第 2 期。
[2]賀開銘：《日韓汽車召回及三包制度考察報告》，載《中國汽車報》2003 年 2 月 11 日。
[3]徐士英：《產品召回制度：中國消費者的福音》，北京大學出版社 2008 年版，第 172 －173 頁。
[4]王曉梅：《“以人為本”——美國、法國、日本如何看汽車召回》，載《經濟參考報》2002 年 11 月 18 日。
[5]黃琴英、姚淙：《完善我國缺陷產品召回制度的思考》，載《西昌學院學報》（社會科學版）2009 年第 9 期。
出處:《法學雜志》2012 年第 9 期
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