[ 高仁波 ]——(2013-1-10) / 已閱9034次
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下土地經(jīng)營承包權(quán)法律問題探析
——以農(nóng)村在外就讀學(xué)生為視角
近年來，社會經(jīng)濟和高等教育快速發(fā)展的同時我們發(fā)現(xiàn)了這樣一個群體——農(nóng)村在外就讀的學(xué)生。他們從農(nóng)村走到了城市，在勉強甚至難以支付求學(xué)高消費的同時還不得不面對另一個現(xiàn)實，那就是盡管仍舊依賴農(nóng)村家庭的經(jīng)濟收入供養(yǎng)，卻在農(nóng)村失去了土地。因為戶籍關(guān)系喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)的主體資格，躋身于城市沒有經(jīng)濟來源的部落，使家庭更貧寒求學(xué)更艱難，社會差距更大，這是否應(yīng)該是新農(nóng)村建設(shè)的題中之義？是否是構(gòu)建和諧社會的羈絆阻力？農(nóng)村在外就讀的學(xué)生是否是真正意義上的城市市民？農(nóng)村學(xué)生的集體組織成員資格應(yīng)如何定義？
一、農(nóng)村在外就讀學(xué)生的土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)狀
首先，在農(nóng)村土地承包的分配方面，依據(jù)權(quán)威農(nóng)戶問卷顯示均以戶籍為標(biāo)準，即不再就有農(nóng)村戶籍的在外就讀學(xué)生自然失去土地承包資格。土地承包的收回和發(fā)放上主要原因是農(nóng)村居民的新生和去世，部分地區(qū)在學(xué)生外出就讀時不論戶籍是否遷出都收回土地。近年來，土地承包權(quán)因受到30年不動政策的影響而停滯不變，本來穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)村的政策帶來了阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的負面影響。
其次，業(yè)已畢業(yè)的農(nóng)村學(xué)生已經(jīng)取得經(jīng)濟來源并獨立于農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系，這類群體不再是農(nóng)村集體組織的成員而不具備成員權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。但一些地方仍舊維持著“城市人的承包地”導(dǎo)致土地置荒或人地矛盾加劇等一系列社會問題。隨著社會經(jīng)濟和教育的發(fā)展，農(nóng)村在外就讀并定居城市的數(shù)量增加。其土地承包經(jīng)營權(quán)在1999年國家出臺關(guān)于承包土地30年不變的政策出臺后一直保留的現(xiàn)象更為嚴重。一些地方因缺乏相應(yīng)截流措施導(dǎo)致外出就讀的農(nóng)村學(xué)生住留城市、有獨立的經(jīng)濟能力的農(nóng)村學(xué)生仍舊保持鄉(xiāng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)。以至于農(nóng)村土地荒蕪，而承包地用地緊張。進而加劇了農(nóng)村新增人口的土地承包經(jīng)營權(quán)得不到保障，人地關(guān)系緊張�！�
綜上所述，我們可以看到，戶籍為標(biāo)準的土地政策使農(nóng)村在外就讀學(xué)生失去了對土地的承包權(quán)。這一群體的主要經(jīng)濟來源是農(nóng)村家庭，失地?zé)o疑加重了其家庭負擔(dān)，抑制了農(nóng)村教育的發(fā)展。可見，農(nóng)村在外就讀的學(xué)生失地不僅關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)村教育，還會涉及社會保障和穩(wěn)定的相關(guān)問題。
二、農(nóng)村在外就讀學(xué)生失地原因探析
（一）農(nóng)村土地承包主題確定的標(biāo)準
1、戶籍
以戶籍為分配標(biāo)準確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營主體資格是普遍的劃分方式。土地分配是以戶籍為分配標(biāo)準，不論是合法人口的確認還是退地人口的確認均以人口的戶籍為根本依據(jù)。這樣農(nóng)村在外就讀的學(xué)生大多數(shù)在入學(xué)時戶籍遷出而落戶就讀院校所在的城市。盡管其已經(jīng)取得所在城市的戶籍但仍依賴農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系求學(xué)和生活，是形式意義上的“市民”真正的“農(nóng)民”。而根據(jù)以戶籍為分配標(biāo)準的土地承包經(jīng)營權(quán)主體地劃分方式，將切底地被排除在外。即便是按照當(dāng)?shù)卣�，外出上學(xué)的學(xué)生原則上不直接收回土地，但因為新生人口增多，有相應(yīng)變動的辦法。但《土地承包法》并沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的須按照戶籍劃分。退一步講，我們把這種劃分方式默認為習(xí)慣，但當(dāng)習(xí)慣不合時宜時也就不再具有成為“習(xí)慣法”的價值。
2.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員
《土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有平等的土地承包經(jīng)營權(quán)，有權(quán)依法承包本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地或者自愿放棄承包土地。但是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員究竟該怎么定義？多年來，我國農(nóng)村制度使村民、農(nóng)民、社員三種身份合為一體，并習(xí)慣以戶口為確認依據(jù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格是判定村民是否有土地承包權(quán)的依據(jù)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格標(biāo)準不統(tǒng)一，是戶口決定成員資格，還是同時履行村集體經(jīng)濟組織義務(wù)，并無定論。而“統(tǒng)一組織家庭承包”中確認的是農(nóng)村土地承包家庭中推定有承包權(quán)的一員。法律的不嚴謹、不明確是導(dǎo)致農(nóng)村在外就讀的學(xué)生失地且業(yè)已畢業(yè)成為實質(zhì)的城市人口的農(nóng)村學(xué)生在家鄉(xiāng)長期擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的重要原因。
�。ǘ┈F(xiàn)行土地承包政策的瑕疵
農(nóng)村土地承包30年不變的政策——農(nóng)村在外就讀的學(xué)生土地承包經(jīng)營權(quán)的主體資格在于戶籍，在戶籍遷出后喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，而30年不變的政策使其挽回成為不可逾越的障礙。與此同時，業(yè)已畢業(yè)的學(xué)生也將在30年內(nèi)一直保留土地承包經(jīng)營權(quán)。由此，進入下一個極端——業(yè)已畢業(yè)的學(xué)生在農(nóng)村長期擁有承包土地而不去經(jīng)營，造成了土地荒蕪蔓延，農(nóng)村人地矛盾加劇。
三、可行模式的構(gòu)建
（一）完善農(nóng)村大學(xué)生土地承包經(jīng)營權(quán)的必要性分析
1、法理視角
土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的法定權(quán)利，不可被輕易剝奪。土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)是法律賦予農(nóng)民的三大權(quán)利，任何組織和個人不得侵犯。農(nóng)村在外就讀的學(xué)生是當(dāng)然的享有土地承包經(jīng)營權(quán)有其法理依據(jù)——土地承包經(jīng)營權(quán)是一項法定的農(nóng)民享有的依法合理使用國家、集體土地的財產(chǎn)權(quán)利。既是財產(chǎn)權(quán)就有天然的排他性，不受侵犯和剝奪。
權(quán)利的變動性。土地承包權(quán)不同于一般物權(quán)，物權(quán)具有排他性，而土地承包經(jīng)營權(quán)作為特殊的用益物權(quán)，在一定程度上繼承了物權(quán)之排他的屬性。農(nóng)村在外就讀學(xué)生的土地承包經(jīng)營權(quán)是法定土地使用權(quán)，具備排他性不可輕易變動。
目的正當(dāng)性。土地對于農(nóng)村、農(nóng)民具有不可替代的價值，農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)和生活保障的底線。農(nóng)村在外就讀學(xué)生是實質(zhì)意義上的農(nóng)民，當(dāng)然的享有土地承包經(jīng)營權(quán)。并且土地仍舊在其生活和求學(xué)中的經(jīng)濟保障之一，合理利用土地的目的正當(dāng)。即使不是親自耕種和經(jīng)營，其經(jīng)濟價值和保障意義不容忽視。
程序合法性。農(nóng)村在外就讀的學(xué)生是否是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員？首先，在經(jīng)濟關(guān)系上，農(nóng)村學(xué)生尚未脫離農(nóng)村經(jīng)濟組織。在外求學(xué)是他們接受教育的權(quán)利和爭取發(fā)展的需要，但并沒有因此而經(jīng)濟獨立擺脫農(nóng)村經(jīng)濟組織。所以當(dāng)然是經(jīng)濟組織的成員。其次，從婚姻家庭法的角度看，農(nóng)村在外就讀的學(xué)生不論是否成年，只要其在求學(xué)期間無獨立生活的來源便有權(quán)利獲得監(jiān)護人或家長的供給，農(nóng)村子女也不例外。在外就讀大學(xué)生依舊依附于農(nóng)村家庭的培養(yǎng)當(dāng)然應(yīng)享有土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，戶籍不足以成為判定是否為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的標(biāo)準。
2、社會發(fā)展角度
農(nóng)村社會保障方面，農(nóng)地是農(nóng)民賴以生存的最低生活保障是無法改變的事實。在外就讀的學(xué)生實質(zhì)身份依舊是農(nóng)民決定了其得到保障的必然性。農(nóng)村在外就讀的大學(xué)生在社會上是屬于弱勢群體。其一，在農(nóng)村，家庭經(jīng)濟依賴農(nóng)業(yè)支撐，加之農(nóng)村土地的承包權(quán)被剝奪或喪失。直接消弱了農(nóng)村家庭經(jīng)濟收入。其二，在城市，以農(nóng)村的經(jīng)濟水平適應(yīng)城市的消費水平。往往一個學(xué)年的學(xué)費是家庭一年的收入。根據(jù)諸多學(xué)者關(guān)于社會弱勢群體的定義，農(nóng)村在外就讀的大學(xué)生當(dāng)然的屬于弱勢群體。所以，從對弱勢群體的基本生活保障層面講，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)當(dāng)然具有社會保障的功能。
農(nóng)村教育發(fā)展方面，保障農(nóng)村供給學(xué)生家庭的土地數(shù)量是支持高等教育的重要途徑。國家助學(xué)貸款、社會捐助只能治表而從根本上使重負家庭減負才是本。在擁有數(shù)億計的農(nóng)村子女中，其受教育程度遠遠低于城市，維持在初中以下水平的原因不在農(nóng)民的意識而在經(jīng)濟條件。
三農(nóng)問題和新農(nóng)村建設(shè)方面，保證農(nóng)村在外就讀的學(xué)生擁有土地就是保證實質(zhì)農(nóng)民的基本權(quán)利，是保持社會穩(wěn)定，支持農(nóng)村教育和諧的方式。節(jié)制脫離農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系的學(xué)生的土地承包經(jīng)營權(quán)是解決農(nóng)村人地矛盾，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要途徑。集中解決三農(nóng)問題，構(gòu)建和諧農(nóng)村進程，土地應(yīng)先行。而土地承包經(jīng)營權(quán)主體資格亟待明確。
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