[ 劉鴻泉 ]——(2013-1-14) / 已閱9079次
【內容提要】檢察機關偵查管轄存在著管轄主體偏小、貪污賄賂與瀆職犯罪主體標準不一，以及重大、特別案件管轄缺乏可操作依據等問題，法律監督職能受到削弱，應當以立法的形式作出相應調整。
【關 鍵 詞】偵查權制度核心 偵查管轄范圍 互涉案件 特別偵查 管轄配套制度
檢察機關偵查管轄是檢察機關依法對犯罪案件行使偵查權的范圍，是檢察機關偵查權制度的重要的、核心內容。檢察機關偵查管轄問題要解決的是檢察機關與公安機關、人民法院在立案管轄上的分工。下面，筆者從以下幾個方面對完善檢察機關偵查管轄權問題進行闡述，不妥之處，不吝賜教。
一、檢察機關偵查管轄立法方面存在的問題
最高人民檢察院根據修訂后的《刑事訴訟法》，于1997年1月制定了《人民檢察院刑事訴訟規則》，在第二章《管轄》中專門對檢察機關偵查管轄問題作出司法解釋，并于1998年12月根據最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》（以下簡稱“六部委規定”）把檢察機關偵查管轄問題進一步細化。但《人民檢察院刑事訴訟規則》本身并不能解決與公安機關的偵查管轄職責不清的問題，況且自修訂后的《刑事訴訟法》實施以來，我國政治、經濟和社會等方面發生了巨大的變化，檢察機關在履行查辦貪污賄賂、瀆職等職務犯罪的職能活動中面臨許多新問題、新情況。這些問題主要是：
（一）管轄主體明顯縮小，訴訟任務出現失衡
檢察機關的偵查管轄實際上就是要解決管轄“哪些人”和“哪些案件”的問題。根據修訂后的《刑事訴訟法》第18條規定，檢察機關偵查管轄的“人”就是國家工作人員，而管轄的“案件”主要是貪污賄賂案件以及瀆職、“侵權”案件。筆者認為，《刑事訴訟法》第18條的規定體現了公、檢、法三機關在偵查管轄中的職能分工，突出了檢察機關作為國家法律監督機關的性質，但比較修正前的《刑事訴訟法》，檢察機關偵查管轄案件犯罪主體明顯縮小，直接造成公安、檢察兩家偵查工作量發生傾斜，所擔負的訴訟任務出現失衡，檢察機關法律監督職能受到削弱。
實踐表明，我國近年來治安形勢仍十分嚴峻，刑事案件發案率每年以10%以上的速度增加，給公安機關帶來很大壓力，群眾對治安形勢以及較低的破案率意見很大，公安機關面臨的任務越來越重。據統計，2003年----2007年全國檢察機關共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權案件179696件209487人，而提起公訴4692655人（此數據基本可反映公安機關的立案數據）；2007年天津市檢察機關共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權案件442件477人，而提起公訴12962人。在全國和我市范圍內比較一下公安機關與檢察機關的人均辦案數量，公安機關人均辦案在20件（人）左右，而檢察機關人均辦案1件（人）左右，這些數據說明，公安機關刑事案件辦案人員人均工作量要明顯超出檢察機關。
如果考慮到公安機關辦理的刑事案件共同犯罪案件較多，根據案件統計規律，刑事案件件數與人數的比例不會超過1：2，那么，也說明公安機關人均工作量要高于檢察機關。如果有人強調一般刑事案件與職務犯罪案件的復雜程度不同，訴訟環節不同而強調檢察機關工作量的問題，我們也應看到檢察機關有湊數立案、撤銷案件多，以及受理紀檢監察機關成品案件的現象，公安機關偵查管轄的重大、復雜案件并不比職務犯罪案件簡單。
（二）兩大犯罪主體采取雙重標準，立法有失公平
修正后的《刑事訴訟法》第18條規定檢察機關偵查管轄的貪污賄賂、瀆職犯罪主體為“國家工作人員”，“侵權”犯罪主體為國家機關工作人員。《刑法》則對于貪污賄賂與瀆職犯罪主體的構成采取了雙重標準，即貪污賄賂犯罪主體為國家工作人員，而瀆職犯罪主體僅限于國家機關工作人員。1998年1月出臺的“六部委規定”主要內容是對《刑事訴訟法》的解釋，但依據的卻是《刑法》的雙重標準，對瀆職犯罪主體的“國家工作人員”的范圍作了限制性解釋，縮小到僅限于國家機關工作人員的范圍。
對貪污賄賂、瀆職等職務犯罪案件采取雙重標準立法，不但有失公平，而且也會造成一些國有企事業單位工作人員因瀆職而不被追究的問題出現。雖然2002年全國人大常委會關于瀆職罪主體的解釋基本維持了“六部委規定”的主要精神，但這樣的司法解釋改變了《刑事訴訟法》的立法原意，法律依據不足。
（三）決定偵查案件出現立案空白
所謂決定偵查案件，是指檢察機關依據《刑事訴訟法》第18條偵查管轄的案件。根據該條規定，“對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院直接受理”。
決定偵查是《刑事訴訟法》授予檢察機關的重要偵查管轄權。雖然《人民檢察院刑事訴訟規則》根據這一法律授權作出了相應的具體實施規定，但是，修正后的《刑事訴訟法》出臺以來，我市檢察機關也沒有立案偵查這類案件，決定偵查管轄權沒有充分行使。
另外，《人民檢察院組織法》第5條第1款“對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統一實施的重大犯罪案件，行使檢察權”這一規定，應當是《刑事訴訟法》第18條的憲法性依據。這里的檢察權，筆者理解，應當包括對上述特別案件的特別偵查權。但這項權力在實踐中卻難以貫徹落實，對一些案件，檢察機關完全可以依法介入，但由于我們自身在執法思想上出現了偏差，而沒有依法履行職責，不敢監督是根本原因，從而導致法律監督職能的自我弱化。
（四）互涉案件管轄不明，可操作性差
所謂互涉案件，即一人或多人可能同時涉嫌貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪和刑事犯罪的案件。為了解決檢察機關與公安機關對貪污賄賂案件與刑事案件互涉的問題，“六部委規定”和《人民檢察院刑事訴訟規則》規定了“如果涉嫌主罪屬于公安機關管轄，由公安機關為主偵查，人民檢察院予以配合；如果涉嫌主罪屬于人民檢察院管轄，由人民檢察院為主偵查，公安機關予以配合”內容。
筆者認為，“六部委規定”并沒有解決公安機關與檢察機關在一些復雜案件上的偵查管轄職責問題，因為一些互涉案件在立案前很難區分主罪到底是貪污賄賂犯罪還是刑事犯罪，確定主罪是以誰先發現為標準，還是以涉嫌犯罪的最高量刑為標準？如果以誰先發現為標準決定管轄，那么，這些規定等于沒有實際意義；如果以最高量刑為標準，那么貪污、受賄犯罪的最高量刑都是死刑，這樣的規定似乎也等于沒有實際意義。
另外，上述規定和司法解釋只涉及貪污賄賂犯罪與刑事犯罪的互涉問題，沒有規定瀆職、“侵權”犯罪與刑事犯罪的互涉問題，這也是立法方面的不足。
二、完善檢察機關偵查管轄范圍的立法建議
完善檢察機關偵查管轄制度，應當從有利于履行法律監督職能，有利于節約訴訟資源，有利于實現訴訟平衡的原則出發，在立法上解決檢察機關偵查管轄權的一些問題。筆者建議：
（一）引入“職務犯罪”概念，納入檢察機關管轄
為徹底解決檢察機關與公安機關訴訟任務失衡的問題，強化對國有企業、事業等單位工作人員一些瀆職、“侵權”行為的監督，將“職務犯罪”概念引入《刑法》、《刑事訴訟法》等法律條文，規定不論國家機關、國有公司、國有企事業單位，還是外資、私營、股份制企業等單位，只要有工作人員利用職務便利實施犯罪的，即構成職務犯罪案件，并全部由檢察機關偵查管轄。
（二）引入“公務人員”概念，統一兩大犯罪主體標準
對《刑法》第93條第2款列舉的“以國家工作人員論”的人員全部納入貪污賄賂、瀆職、“侵權”犯罪主體，以“公務人員”取代“國家工作人員”、“國家機關工作人員”的概念；以“單位公務人員”概括其它性質單位工作人員的范圍，“單位公務人員”構成職務犯罪的，按照《最高人民法院關于執行〈刑法〉確定罪名的規定》及相關補充規定執行。
（三）引入“特別偵查”概念，明確“決定偵查”范圍
授權檢察機關“特別偵查”的權力，對《人民檢察院組織法》第5條第1款和《刑事訴訟法》第18條的原則性規定，以司法解釋的形式明確由檢察機關偵查管轄，如重大安全事故案件、重大泄露國家秘密案件、危害國家安全犯罪案件等；以及特別身份人員的犯罪案件，如省部級以上國家工作人員、全國人大代表犯罪案件等。
（四）規定互涉案件、單位犯罪案件由檢察機關管轄
為解決互涉案件可能出現的推諉和“搶案子”現象，加強檢察機關偵查監督職能，可以通過司法解釋的形式明確規定互涉案件由檢察機關偵查管轄，公安機關予以配合，而不分主罪、次罪，不論貪污賄賂案件與刑事案件互涉還是瀆職、“侵權”案件與刑事案件互涉。
將單位犯罪納入檢察機關偵查管轄比較符合實際。由于單位犯罪本身發案數量不大，況且單位犯罪往往造成國家和人民利益重大損失，其中往往隱藏著職務犯罪，或者難以與職務犯罪區分，由檢察機關管轄便于發揮法律監督職能，有效利用訴訟資源，從而能夠有效地維護公共利益和國家利益。
三、完善檢察機關偵查管轄制度的配套措施
檢察機關偵查管轄制度在解決了檢察機關與公安機關在立案上的分工問題后，要通過建立和完善一系列的配套措施，保證檢察機關偵查管轄活動的合法性和高效率。
（一）建立以審判管轄為基礎的偵查地域管轄制度
審判管轄是我國刑事訴訟法規定的基本管轄制度。雖然檢察機關偵查地域管轄還可能不符合地域管轄原則，但實踐表明大部分檢察機關偵查地域管轄是符合審判管轄原則的。為貫徹這一原則，需要進一步明確以下問題：
一是將犯罪嫌疑人工作單位所在管轄原則作為檢察機關偵查地域管轄的重要內容。由于犯罪嫌疑人工作單位所在地往往是犯罪嫌疑人作案地或者主要作案地，由犯罪嫌疑人工作單位所在地檢察機關偵查管轄，便于調查、核實證據，便于與犯罪嫌疑人所在單位的紀檢監察機關、部門聯系，也便于審判。
二是以偵查級別管轄為基礎，建立偵查一體化制度［1］。由于職務犯罪案件的特殊性，以犯罪嫌疑人的不同職務級別附之以犯罪嫌疑人的涉案數額作為偵查級別管轄的依據是很有必要的。所謂偵查一體化，就是檢察機關上下級之間的偵查部門、同一機關內部不同的偵查部門是一個有機整體，上級檢察機關有權管轄下級檢察機關的案件，并對下級檢察機關的偵查活動有絕對的偵查指揮權，可以根據案件不同情況，決定案件管轄及移送。偵查一體化制度是偵查地域管轄的必要補充。
（二）完善自行偵查工作制度
自行偵查是檢察機關對公安機關移送審查起訴的刑事案件，認為犯罪事實不清，證據不足，決定自己開展搜集證據和采取強制措施的活動。對于自行偵查活動，《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》規定得比較籠統。筆者認為，法律應當在以下方面作出詳細規定：
一是可以決定自行偵查的條件。當發現公安機關有非法收集證據、徇私枉法和犯罪嫌疑人、被害人對有關鑒定結論提出異議時，應當決定自行偵查。
二是經過自行偵查如發現案情重大復雜，可以退回公安機關補充偵查，并重新計算辦案期限；也可以在自行偵查終結后決定直接起訴或者撤銷案件，對于直接撤銷案件的，公安機關可以申請復議復核。
（三）完善初查工作程序
實踐中檢察機關在決定是否對直接受理的案件立案偵查前均進行必要的初步調查，即我們通常講的“初查”。初查也是確定偵查管轄的第一步。檢察機關通過對舉報材料的核實，初步確定是否存在犯罪事實，在發現了犯罪嫌疑人和犯罪事實后根據偵查管轄的規定移送有管轄權的機關或者內部偵查部門。
（四）、完善提前介入制度
“提前介入”是檢察機關是依照《刑事訴訟法》第66條“人民檢察院可以派人參加公安機關對重大案件的討論”的規定，對公安機關的偵查活動在進入提請逮捕前進行監督的活動，從這個意義上講，“提前介入”對于確保檢察機關對公安機關偵查活動的監督，確保自身偵查管轄權的實現具有重要意義。
筆者建議:
一是對《刑事訴訟法》第8條作必要的修改，明確“提前介入”的目的，把它作為檢察機關行使偵查管轄的一個重要補充，而不僅僅是引導、監督公安機關的偵查活動。
二是在《刑事訴訟法》第66條中明確規定檢察機關提前介入的必要條件、案件的范圍和類型，以可能涉及職務犯罪案件、嚴重破壞國家法律法令案件、嚴重危害國家安全案件為宜。
總共2頁 1 [2]
下一頁
