[ 李蕊 ]——(2013-2-17) / 已閱17978次
新制度經濟學認為，公司治理是一種以契約的方式，規范企業利益相關者的利益，合理配置控制權和剩余索取權，對公司進行管理和控制的體系。為促進村鎮銀行專注于服務“三農”并實現可持續發展，在村鎮銀行治理中不僅要關注股東利益，更應將利益相關者的權益最大化作為村鎮銀行治理目標，建立利益相關者治理機制。[11]
作為銀行金融機構，村鎮銀行的運行涉及到股東、經理、債權人、政府和社會公眾等多方面的利益。其治理目標不僅在于保護投資者的利益，而且在于減少市場系統風險和保持農村金融體系的穩定。[12]此外，作為農村金融市場的補充者和農村社區銀行，按照銀監會規定村鎮銀行必須承擔服務“三農”的責任，這使得利益相關者對于村鎮銀行治理提出更高的要求。利益相關者治理機制實質上是對以股東為中心治理機制的修正。村鎮銀行作為商業銀行屬于高負債運營的企業，自有資本比率較低，債權約束和產品市場約束難以對其發揮外部治理機構的基礎性作用，因此必須引入利益相關者治理機制。利益相關者治理體現了企業治理模式由一元激勵向多元激勵的轉變。
與傳統商業銀行一樣，目前村鎮銀行的公司治理結構依然體現股東至上主義。利益相關者治理首先要求村鎮銀行加強對債權人利益的保護。債權人是村鎮銀行利益相關者中非常重要的組成部分。如前論述，村鎮銀行作為新生事物信譽積累不夠，客戶認同度低，導致吸收存款相對困難，因而有效保護債權人利益對于村鎮銀行可持續發展尤為重要。西方國家通常依靠設立存款保險制度來為銀行體系提供相關擔保。目前我國存款保險機制尚不健全，《村鎮銀行管理暫行規定》對于村鎮銀行監事會的設立也沒有規定。[13]為有效保護債權人的利益，在村鎮銀行內部應當建立行之有效的獨立董事制度，由獨立董事代表股東及廣大債權人對銀行的經營活動進行監督。獨立董事的引入，不但有利于強化董事會內部的制衡機制，對大股東操縱和內部人控制也可以起到了一定的監督作用。
利益相關者對村鎮銀行的期望是動態變化的，村鎮銀行要準確獲得反映利益相關者期望的信息就必須建立銀行與利益相關者之間的對話機制。通過溝通交流建立銀行與利益相關者之間的理解和信任。在對話的基礎上，建立利益相關者參與機制，優化董事會結構，促使一些重要的利益相關者通過董事會、監事會等直接參與村鎮銀行的管理和決策。利益相關者尤其是廣大農民和農村中小企業對于村鎮銀行內部治理的廣泛的表達和參與，有利于完善村鎮銀行治理，推動村鎮銀行作為農村社區銀行扎根農村實現服務“三農”目標。
（三）完善村鎮銀行信貸業務監管機制
目前銀監會現行規章對村鎮銀行的監管基本上借鑒了對商業銀行的監管規定，只在存款準備金率、資金充足率等方面做了調整。[14]雖然考慮到村鎮銀行作為農村社區銀行的特殊性，但沒有體現村鎮銀行地域性和服務低端市場的特征，對村鎮銀行的信貸業務尤其是對于農村貧困人群歧視性信貸業務沒有明確的監管要求。
為了促進村鎮銀行服務“三農”功能的實現，解決農村貧困人群融資難的問題，美國《社區再投資法》（簡稱 CRA）的監管規定值得借鑒。為了消除銀行金融機構“劃紅線（Redlining）”和“社區不投資（Community Disin － vestment）”等歧視性信貸行為，促進中低收入社區和居民的信貸可得性，1977年美國通過 CRA。CRA 要求參加聯邦存款保險體系的幾乎所有銀行機構等必須為其所在的社區提供信貸支持，其中一部分必須貸給社區的中低收入人群。該法主要用于評估金融機構在滿足當地社區信貸需求方面所作的貢獻，尤其是對中低收入家庭的貸款需求。[15]為了彌補監管機構監管力量的不足，美國社區再投資法引入公眾力量作為實施的重要保障，規定金融機構應在其主營業地（跨州經營的機構，應在各州分支機構所在地）張貼公告披露貸款數據等信息，鼓勵公眾參與評級過程。既有力地促進監管執法，同時也較好解決了約束尺度問題。盡管一些學者認為 CRA 導致銀行成本高昂和效率降低，但是毋庸置疑作為使用政府干預來支持社區經濟發展舉措的 CRA 的實施打破了落后地區信貸惡性循環，幫助中低收入人群有效獲得融資服務。
建議借鑒 CRA 的規定，授權銀監部門監督村鎮銀行的貸款流向，明確村鎮銀行為農村服務的貸款比例，特別是明確對中低收入農戶以及農村中小企業貸款的金額、發放筆數、貸款分布和占該機構在本社區貸款總額的比例等并向全社會公開。如果村鎮銀行不能夠做到服務農村地區，或者服務低端客戶發放小額信貸、支持農村微小企業的比例達不到監管要求，就應當對其采取監管措施。同時建立對村鎮銀行支農服務質量的考核體系和涉農貸款的正向激勵機制，定期對村鎮銀行發放支農貸款情況進行考核評價。
（四）建立資金互助社（專業合作社）社員聯保機制
良好的社會信用體系是現代經濟和金融正常運行的基礎，制約村鎮銀行發展的一個關鍵因素在于農村授信環境較差，征信體系建設滯后。一方面農民和農村中小企業普遍缺乏有效的、便于流轉的抵押品。另一方面傳統的農村鄉土社會格局已經發生了根本性變化，傳統倫理道德逐漸式微，倫理規范、道德規范及意識形態等呈現多元化發展趨勢，導致農村社會信用環境缺失。
孟加拉國鄉村銀行的成功運作打破了傳統的金融理念，證明通過某種制度安排，在貧困人群與金融機構之間可以建立一種互相信任和制約的交易關系。村鎮銀行可以借鑒孟加拉格萊珉銀行（簡稱 GB）擔保機制的經驗，化解貸款風險。GB 打破了傳統金融機構的擔保和抵押等貸款風險限制門檻。其“小組 + 中心 + 銀行工作人員”的運行方式被證明是非常有效的管理無擔保、無抵押的放貸方式，在全世界被廣泛移植。每個 GB 的貸款申請人都必須加入一個有連帶還款責任的“貸款支持小組”，一般 6 至 8 個小組構建一個中心。小組成員根據其他成員的項目結果獲得貸款，小組成員互相監督、互相幫助，共同承擔擔保職責，每個小組又為中心其他小組所監督。GB 通過營造相互制約和幫助的組織，改變了單個成員不穩定的行為方式，調動起借貸者自我管理的積極性，在村民之間建立互擔風險，互相監督的機制。
為化解村鎮銀行信貸風險，建議借鑒 GB 經驗從我國國情出發建立資金互助社（專業合作社）社員聯保機制。與村鎮銀行相比，農村資金互助社最大的優勢在于地緣信息優勢，能夠有效地化解信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險。在我國村鎮銀行發展中，不必專門建立“小組”或“中心”。可以充分利用農村現有資金互助社、專業合作社等資源，建立村鎮銀行 + 資金互助社（專業合作社）信貸模式。鼓勵對村鎮銀行有信貸需求的農戶或農村中小企業首先加入資金互助社（專業合作社），建立資金互助社（專業合作社）社員聯保貸款機制，資金互助社（專業合作社）社員對外形成一個利益共同體，相互監督、相互幫助，共同承擔擔保責任，增強成員的積極性和責任感。[16]從而促進村鎮銀行農戶貸款管理從“零售”向“批發”轉變，彌補農村金融信用供給不足，降低金融貸款運行成本和信用風險。
（五）完善配套立法
優良的法律在很大程度上能保障金融機構實現有序、持續發展。各國實踐表明，政府通過立法可以為農村金融組織的創建和規范運行創設良好的環境。20 世紀初美國《聯邦農業貸款法》、《農業信用法》、《聯邦信用社法》等出臺為農村金融機構的穩健持續運營提供了法律保證。日本在 20 世紀中期相繼通過了《農業協同組合法》、《農林中央金庫法》、《臨時利率調整法》等法律法規，為農村金融持續發展提供法律保障。
為規范和促進村鎮銀行發展，銀監會已制定《村鎮銀行管理暫行規定》、《村鎮銀行組建審批工作指引》、《關于加強村鎮銀行監管的意見》等一系列關于村鎮銀行組織及運營監管的規范性文件。但這些規定還存在層級較低，欠缺操作性等問題。根據《立法法》規定，部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者行政法規、決定、命令的事項。我國設立金融機構實行特許制。按照《行政許可法》規定，可以設定行政許可的規范性文件包括法律、行政法規、地方性法規、省、自治區、直轄市人民政府規章，銀監會制定的部門規章無權設定行政許可。為了保障村鎮銀行持續發展，建議盡快由國務院制定《村鎮銀行管理條例》，對村鎮銀行的設立宗旨、法律地位、市場準入、經營管理、市場退出、債務清償、法律責任等進行明確的規定，并將現行財政、稅收、貨幣支持政策系統化、規范化，再由中國銀監會制定實施細則。
農業是弱質產業，受自然資源和自然災害的影響大，為了防范貸款風險，保障村鎮銀行信貸資產安全，亟需發展政策性農業保險。但是對于政策性農業保險目前我國《保險法》尚無具體規定，《農業法》僅規定了國家扶持農業保險的原則，且滯后于農業保險的實踐。為防范村鎮銀行農業信貸風險保障其可持續發展，筆者建議盡快制定《政策性農業保險條例》。借鑒國外農業保險立法經驗建立農業保險與農業信貸相結合的機制，規定參加農業保險的農業生產者可以優先獲得信貸服務。對農業保險的性質、經營目標、業務范圍、監管部門、財稅支持措施、法律責任等加以規定；并建立政府主導下的農業再保險機制，農業巨災風險基金制度等在更大范圍分散村鎮銀行農業信貸風險。
從地方立法來看，目前還沒有地方立法機關針對村鎮銀行制定專門的地方性法規和規范性文件。我國農村地域廣大，經濟發展不平衡，農村金融供給與需求的地區差異性很大。銀監會對于村鎮銀行的現行規定并沒有考慮我國農村金融的區域性特征。建議考慮農村金融的地域性、層次性等特征，授權地方政府根據本地實際情況出臺對于村鎮銀行注冊資本額、股東人數等方面具體要求，以切實促進各地村鎮銀行的建立和持續發展。
【注釋】
[1]2011 年 7 月銀監會印發《關于調整村鎮銀行組建核準有關事項的通知》淡化村鎮銀行設立數量目標要求，進一步提高了設立村鎮銀行的門檻和難度。
[2]據統計，在組建的村鎮銀行中，縣域機構占 99% ，在中西部地區的機構占 60% 。
[3]截至 2011 年底，匯豐銀行等五家外資銀行發起設立村鎮銀行 22 家。民間資本直接和間接持有村鎮銀行股份已達 74% 。
[4]參見 Gunther ，2000：Should CRA Stand for‘Community Redundancy Act’，Regulations ，Vol．23，No．3：56 －60．
[5]《村鎮銀行管理暫行規定》要求在縣（市）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于 300 萬元人民幣；在鄉（鎮）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于 100 萬元人民幣；根據我國《商業銀行法》設立農村商業銀行的注冊資本最低限額為 5000 萬元人民幣。
[6]Community Bank Technology Survey Results，Independent Community Bankers of America．www．Icba．org．2005．
[7]http：/ / www．chinavbf．com / ljhg．asp．訪問日期 2012 年 3 月 16 日。
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