[ 王春暉 ]——(2003-12-8) / 已閱24369次
（1）只允許合資形式，并且合資經營基礎電信業務，中方國有電信企業必須絕對控股。這一點在《電信條例》中已經明確下來，該條例第十條第一項規定：經營基礎電信業務，為依法設立的專門從事基礎電信業務的公司，且公司中國有股權或者股份不少于51%；2001年12月11日國務院發布的《外商投資電信企業管理規定》第六條也規定：經營基礎電信業務（無線尋呼業務除外）的外商投資電信企業的外方投資者在企業中的出資比例，最終不得超過４９％。
（2） 不允許外方參與具體運行管理，以保證中方對電信設備的控制；
（3）所有國際長途業務必須通過中方電信管理當局控制的上海、廣州和北京的三個國際出入關口。也就是講，禁止外方參與國際出入關口的建設和經營管理。《電信條例》第六十五條也明確了在我國境內從事國際通信業務，必須通過國務院信息產業主管部門批準設立的國際通信出入口局進行，這樣我方可以保持對信息流動的管理和控制；
（4）合資項目必須經過政府監管機構的嚴格審批，并且按照國際慣例，對電信業進行嚴格監管。
根據上述中國電信業開放的基本框架，可以看出：中國電信業開放的模式是合作與競爭并存。但是這種模式也只能在過渡期內適用，因此，中國的電信服務業應盡快強身壯體，提高綜合競爭力，以積極的姿態迎接今后國外諸強電信公司的進入與競爭。
二、 改善中國電信法律環境的若干建議
中國電信業對WTO作出的兩項最基本的承諾是：遵守規則、開放市場。因此，WTO中有關GATS的規則就將成為中國電信管理層及電信運營商都必須遵守的準則。然而，能遵守WTO規則的國家，必須是一個搞市場經濟的國家；一個搞市場經濟的國家，也必須是一個法律環境非常完善的國家。因此，完善中國電信法律環境，不僅是為中國加入WTO的外部需要，也是中國完善社會主義市場經濟體制的內在需要。
目前，中國電信法律體系面臨最大的挑戰是現有的電信法規、部門規章及地方性法規與WTO規則不相符合。這實際上也是我國原有的以行業壟斷為本的立法理念與市場經濟立法理念的沖突。
長期以來，中國的電信服務業一直出在無法可以的狀態。直至2000年9月25日國務院才頒布《中華人民共和國電信條例》（下稱《條例》）。《條例》是我國第一部有關電信業的綜合性行政法規，《條例》的出臺應該是我國電信立法領域的一個重大發展。《條例》確立了中國電信行業監管的十項重要管理制度：（1）電信業務經營許可制度；（2）電信網間互聯調解制度；（3）電信資費管理制度；（4）電信資源有償使用制度；（5）電信服務質量監督制度；（6）電信建設管理制度；（7）電信設備進網制度；（8）電信安全保障制度；（9）外商投資電信制度；（10）電信違法制裁制度。
從世界各國電信法律環境看，我國的《條例》顯得有些先天不足，與GATS的總體要求相比還相差很遠，例如價格聽證的程序尚不清晰，特許經營權和稀缺電信資源使用權的拍賣程序以及普遍服務成本如何測算均未提及，關于管制機構及其官員行政違法行為認定和處罰方面的規定過于簡單和籠統等。筆者認為，多年來電信立法過程中存在的主要問題是：
(1) 指導思想基本是管制本位主義，而非經濟主體權利本位。太多強調電信行政主管部門的管理權，忽視經營主體的經營自主權；
(2) 政企職能不能實質分開；
(3) 部門立法、重復立法，立法時不重視法律的公平性和社會效應。
可以說，中國目前的電信服務方面的立法嚴重滯后于電信業的發展，已經成為電信業進一步發展的最大障礙。因此，電信管理層應盡快根據國際電信服務貿易的規則和要求，加快立法速度，特別是要提高立法質量和檔次，盡快出臺《電信法》，建立一套清晰透明、符合國際慣例的“游戲規則”。為此，筆者提出如下建議：
1、中國電信服務業的開放應按GATS的要求作出規定。
GATS第十六條規定了各國在其作出市場準入承諾的服務部門中，將不得采取六項針對市場準入的限制性措施。其中，第六項規定：不得對參加的國外資本限定其最高股權比例或對個人的累計的國外資本投資額予以限制。盡管我國對外商投資電信服務業有了專門立法，但是與GATS的要求還相差一定距離。在外國合營者的投資比例方面，《中外合資經營企業法》與《電信條例》和《外商投資電信企業管理規定》的規定就相互沖突。《中外合資經營企業法》第四條規定：外國合營者的投資比例一般不低于百分之二十五，沒有上限；《電信條例》和《外商投資電信企業管理規定》則規定：從事基礎電信業務的公司，國有股權或股份不少于百分之五十一，即：外商投資電信企業的外方投資者在企業中的出資比例，最終不得超過４９％。由于我國目前電信立法中有關與外商合資股權結構的規定是：“國有股權或者股份不少于51%”。那么，我國在香港發行紅籌股并在國內以外商獨資企業的名義經營電信服務業的主要電信運營商能否與外商合資經營電信業？這些運營商股權能否計入“國有股權或者股份”？這一問題給中國電信業的對外開放構成了法律上的障礙，必須引起電信管理層的高度重視。同時，筆者擔心，中國電信業國有控股51％會影響先進技術和管理的引進。道理很簡單，只有對方控股時，其利益更大時，才能把更先進的技術和管理源源不斷地配套進來。實際上，公司誰控股無關緊要，他賺錢，我收稅，他獲利，我就業。要明白這樣一個道理，我們引進的是企業而不是國家；而且這些企業大多是私有的，只要我們有完善的監管措施，是不會影響我國的主權和安全的。
筆者認為，中國電信業的對外開放應實施“兩步走”戰略，一步是“引進來”，另一步則是“走出去”， 中國可利用發達國家、發展中國家和不發達國家提供的市場準入機會，開發中國西部電信服務市場，參與國際分工，投資其他發展中國家和不發達國家的電信服務市場。
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2、關于電信業務經營許可證的取得。
目前，國家對經營基礎電信業務和增值電信業務均實行許可證制度。頒發基礎或增值電信業務許可證，我國主要采用申請與審批制，即由符合條件的提供電信服務的企業提出申請，國家電信主管部門按照電信法規的條件、程序、時限進行審批。但是隨著電信服務市場的開放和競爭的日趨激烈，在公共網領域，電信服務經營許可證的頒發應當考慮先取得基礎電信或增值電信“建設許可證”， 然后再通過招標的方式，取得電信業務的經營許可證。在基本業務領域，應采用公開招標制；在增值業務領域，可采用當事方申請和電信監管機構備案與一般工商注冊制度。
3、關于電信資費標準問題
電信資費問題，是接受電信服務的消費者都普遍關心的問題。按照《電信條例》的規定：“電信資費標準實行以成本為基礎的定價原則，同時考慮國民經濟與社會發展要求，電信業的發展和電信用戶的承受能力等因素。”但基本電信業務的資費標準仍由國務院信息產業主管部門提出方案，經征求國務院價格主管部門意見，報國務院批準后公布施行。然而，電信行業的“成本”究竟是什么，又有誰去仔細研究過。我認為目前電信資費標準的確定，主要還是考慮了政策因素和投資回報率這兩個因素。我國的電信產業是從自然壟斷逐漸走向有限制競爭的。在這種條件下，電信資費的定價方法更多是考慮政策因素，而非市場競爭條件下的資源最佳配置；另外，電信業屬于資金密集型產業，由于這幾年對信息高科技效應的過高預期和市場開放，刺激了對電信市場的過度投資；過度投資使得我國有限競爭的電信業迅速進入了成熟期，市場成本加大，投資回報速度必然就成為投資者的關注的問題。
我們再回頭研究一下電信業務的成本，比如投資者很仔細地投資，花錢很小心，并且有很強的監督，這個成本就可能很低。但是如果在壟斷或有限制的競爭下，它的價格線不但沒有下降的機制，反而還有往上走的趨勢。雖然《電信條例》規定，電信業務經營者應根據電信主管部門的要求，提供準確、完備的業務成本數據及其他有關資料。但是電信經營者都以這些數據和資料屬“商業秘密”為由，不予提供。因此，電信業務的消費者對制定電信資費標準的成本、數據及資料，仍然沒有知情權。筆者認為，電信資費的標準應逐步由電信服務的提供者按照市場的需求和價值規律自行確定，國家應逐步取消政府定價。
4、電信網間互聯問題
破除壟斷，鼓勵競爭，是中國電信監管的主要原則。根據西方發達國家的經驗電信業在引入競爭后，大都是通過政府監管而實現的。黨的十六大明確地提出了以信息化帶動工業化、以工業化促進信息化的戰略目標，這不得不使中國電信業的經營者認真地思考，中國電信服務市場的發展是否是理性的？也不得不使中國電信的管理層認真地思考，中國電信監管的難點究竟何在？筆者認為，中國電信業監管的重點，仍然是確保網間通信的暢通。政府應加大對網間互聯工作中出現的惡性事件的查處力度，對蓄意破壞正常通信秩序的企業負責人和有關人員，要依照有關規定予以嚴厲追究。
目前，網間互接中最突出的問題，是“通而不暢”。特別是IP長途電話網長期處在通而不暢的狀態，網間接通率遠遠低于雙方在互聯協議中約定的標準，有的地方的接通率僅為3%，如此嚴懲低劣的通信質量，不但損害了通信企業的信譽，關鍵是損害了電信用戶的通信權益。為此，一些電信經營者不斷地向通信主管部門報告，用戶也依法向電信監管部門投訴，但是問題就是得不到滿意解決。各電信運營商及廣大的電信用戶呼喚《電信法》盡快出臺，對互聯互通作出更明確的規定，特別是對人為制造電信網間通信中斷和網間通而不暢的行為給予嚴厲懲處，以確保網絡的暢通，切實維護電信經營者和電信用戶的合法權益。
眾所周知，電信服務的基礎是傳輸，傳輸的載體是網絡。如果沒有一個四通八達的通信網絡，國家的經濟活動就無法正常進行，廣大人民的交往與聯系就難以實現。我國電信業在引入競爭機制后，電信市場由獨家經營者壟斷的局面已經打破，一個多元化競爭的電信市場結構已初步形成。然而，由于主導的電信運營商占據了本地電話業務中的絕大部分市場的份額，而且它擁有本地電話中的重要基礎電信設施，互聯互通的主動權掌握在其手中，這樣對非主導的電信業務經營者進入電信業務市場及電信網間互聯就構成了實質性的影響。新的電信運營商要想參與電信市場的競爭，必須利用主導的電信運營商的網絡和其用戶資源，只有這樣新的電信業務經營者才能生存和發展，真正的電信市場的競爭格局才能形成。
應該指出，電信網間互聯是國家為了建立電信網之間的有效通信聯接，依法促使提供電信服務的經營者將他們的設備、網絡、業務連接起來，使某一電信業務經營者的用戶與另一電信業務經營者的用戶進行通信或使用另一電信業務經營者提供的電信業務。《電信條例》專門規定了網間互聯的法律制度。《條例》明確規定：主導的電信業務經營者不得拒絕其他電信業務經營者和專用網運營單位提出的互聯要求。這一規定是強制性的，不管互聯一方愿不愿意，電信網間一定要實現互聯。GATS“電信服務附件”也規定，每一成員方應確保按合理和非歧視原則和條件，給予其他成員方的服務提供者接入和使用公眾電信傳輸網及其他服務。因此，無論是主導的電信業務經營者還是非主導的電信業務經營者一定要明白：互聯互通的法律關系不能簡單地理解為兩個或者若干個電信業務經營者之間平等的通信市場主體之間的法律關系，而是國家憑借公權力對互聯互通進行干預的法律關系。筆者認為，互聯互通中“通而不暢”重要的還是利益問題。因此，在互聯互通管制中應當突出以下幾個方面的要求：（1）統一互聯標準。中央電信管理機構制定的網路進入和兩網互聯技術規范在全國范圍內統一適用。要求入網方應當保證自己的網路、設備和裝置符合國家規定的技術體制和質量標準，并且不影響被要求方的網路、設施正常運行。否則，被要求方有權拒絕。（2）按成本定價。即互聯費的確定要以成本為基礎。目前世界上還沒有形成統一的成本標準，有的依據全分配成本，有的依據邊際成本，有的依據長期平均增量成本。為培育數網競爭的體制框架，建議近期內政府以成本為基礎制訂聯網價格時，選擇邊際成本作為主要依據，對新入網企業則不應當要求其承擔通信網絡的固定投資費用。（3）無差別對待。即對不同運營者提供互聯服務，在收費、技術條件和服務質量等方面應一視同仁。當運營者既向互聯者又向自己的最終用戶提供服務時，其向互聯者提供服務的各種條件不得高于自己的最終用戶。（4）扶持市場新進入者。要求原有運營者向新進入者提供設備共享、平等接入和非綁定計價網費等條件。
5、中國電信業的國民待遇應先對內實行
GATS的國民待遇原則是建立在國際經濟關系的非歧視原則基礎上的，其核心是一締約方對來自任何其他締約國的服務和服務的提供者，在法律規章和管理等方面給予不低于本國的服務和服務提供者所享有的待遇。這表明：國民待遇不僅適用于國外的服務和服務提供者，同樣也適用于國內的服務和服務提供者。因此，筆者建議，中國電信業在對外開放之前，應先進行對內開放，在給予國外電信服務和服務提供者國民待遇之前，應先在國內電信業中實行國民待遇。
目前，中國電信服務市場價格戰越演越烈，尤其是移動通信市場更為嚴重。有的電信運營商根本不計成本走極端的降價；不計成本走極端的降價的行為就是惡性價格戰。惡性價格戰帶來的后果是極為嚴重的：1）增加了企業的成本 2）減少收入和利潤 3）客戶頻繁轉 4）企業電信服務產品和資費管理混亂 5）損害了老客戶利益 6）影響企業信譽。應該指出：無理由的不斷變換價格是對消費者的愚弄和欺騙。筆者認為，惡性價格戰主要成因有兩個：一是中國實行的不對稱管制政策。不可否認，在我國電信市場剛放開時，實行不對稱管制是取得了一定的成效，這是因為當時的中國電信一家獨大，運營商之間的實力過于懸殊，因而需要通過不對稱管制對中國電信在業務和資費等方面進行限制，以削弱中國電信等主導運營商，扶持新興的電信運營公司，達到企業間實力的均衡，實現公平有效競爭。但是，隨著后進入電信市場的運營商，比如聯通公司的實力逐漸增強和中國電信的分拆重組，市場形勢發生了根本性的變化，實行不對稱管制的前提條件已不存在。在這種情況下，如果仍實行不對稱管制，就會重新形成不平等競爭的局面，迫使中國電信、中國網通、中國移動等運營商在競爭的壓力下采取不規范的行為尋求公平競爭，從而導致不對稱管制的負面影響逐漸凸現。因此，在競爭局面已經形成的情況下，不對稱管制政策不應繼續存在與適用，應該盡快退出，否則必然會出現新的不平等，危及電信行業的整體發展。另一原因是產權問題，中國主要基礎電信運營商的經營者持股為零，經營成本不是其考慮的主要問題，導致經營方式嚴重錯位。所以在電信市場的戰略重組基本結束之后，亟需與時俱進取消不對稱管制和進行產權制度改革。盡快實現從不對稱管制向對稱管制轉變的國民待遇原則，確保市場競爭公平、公正、有效，促進電信業的可持續發展。
6、中國電信業要引入真正的競爭機制，必須實行多元的產權主體。
自1998年國家信息產業部成立后，中國電信宣告解體，成立了若干獨立的電信公司。目前，從我國主要電信運營商經營的電信業務種類上來看，僅僅是一種業務上的專業化，原有的市場結構并沒有發生實質的變化，業務上彼此基本獨立，不可能形成真正的競爭格局，特別是固定電話領域。尤其是目前中國電信業的產權結構依然如故，雖然各公司之間有著各自不同的利益和目標，但從所有權主體上看，都屬于中央人民政府。如果在競爭中任何一個公司受到重創，遭受損失的只能是國家。因此，國有電信公司必須改革，改革的唯一出路就是進行資產重組，實行多元的產權主體和產權結構。因為“競爭”的內涵是競賽和爭奪，其前提是產權主體和結構必須是多元的或不同的，否則不可能形成真正的競爭。因此，筆者再次建議，國家在允許國外資本介入中國電信服務業之前，應先允許國內非公有資本介入。我國目前的主要電信公司均屬國家控股集團公司，這種模式，筆者有幾種疑慮：（1）國家電信控股集團公司的董事會成員和高級管理人員由政府任命，公司的決策與政府的決策的區別就不大，這又如何能減少政府對公司業務活動的行政干預呢？那么如果是這樣，政企分開就是一句空話。（2）國家電信控股集團所控制的子公司不止一家，這些子公司有盈利的，也有虧損的，國家控股集團從全面利益出發；很可能把盈利的子公司的利潤抽走，用于補貼虧損的子公司。這樣又形成了新的“大鍋飯”。因此，只有建立電信業的多元投資主體，才會解決上述矛盾。首先，由于多方出資，新增投資或技術，有利于技術的更新換代，增加競爭能力，擴大市場份額；其次，由于多方出資，董事會的成份多樣化，從而政府的行政干預就會減少，董事會的獨立就會擴大；再次，由于多元的投資主體，各個投資主體都關心公司的發展前景，因此，便于公司擴展業務，開拓市場。
目前，中國電信業的“競爭”是無序的、不規則的，基本上是利益導向，而非規則導向。眾所周知，電信業的競爭同市場的關系極為密切，無論在什么情況下都應當在市場這一大背景下，對競爭進行博弈分析，認識企業競爭存在的客觀性具有重要的意義。電信業參與市場競爭的方式無非有兩類：一是價格競爭；二是非價格競爭；非價格的指標主要考慮：業務種類、通信質量、服務水平。我認為，只有非價格競爭能力的提高才能顯示其競爭的實力。由于電信服務本身具有無形性、可變性、易消失性，服務的生產與消費的不可分割性以及服務的全程全網和互聯互通等特點 ，使得電信業的非價格競爭因素，顯得尤為重要。為此，筆者建議，電信管理層在制定“游戲規則”時，應重點考慮非價格競爭機制，樹立企業的品牌意識。
7、加快轉變通信行政管理職能
WTO規則對成員具有較強的約束力，尤其對成員的政府行為提出了嚴格的要求。一個成員國要享受WTO的權利并從中獲得巨大的利益，必須根據WTO的有關原則、協議和要求來改革政府的行為，增強政府法治性和透明度，以保證政府為市場和企業提供公平的“游戲規則”。
目前，我國的通信行政管理部門，無論在觀念上、職能上和管理方式上都不能適應加入WTO后新形勢的需要。因此，我國通信行政管理必須加快轉變職能，盡快由“控制型管理”向“服務型管理”轉變，用“規則導向”取代“權力導向”。筆者認為，在轉變通信管理職能上應著重考慮以下幾個方面：
（1） 按照公平原則，減少對電信服務的行政干預，強化市場機制；
（2） 按照透明度原則，提高電信服務市場管理的透明度和公開性，特別是程序的公開和透明；
（3） 按照非歧視原則，一視同仁地對待各電信運營商企業；
（4） 按照國民待遇原則，對本國和外國的電信服務和服務提供者給予平等對待。
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