[ 吳玉才 ]——(2013-3-1) / 已閱7966次
【摘要】新《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提出訴訟。”此項公益訴訟制度是一條新增制度，進一步保障了當事人的訴訟權利。長期以來制約公益訴訟的原因,在于民事訴訟法中對原告資格的限定。而過去幾年,特別是在環境污染案件中,一些環保組織向法院提起公益訴訟卻很難立案，新增公益訴訟制度雖然確定了此項難題，但其存在的問題也需要引起我們的重視。
隨著經濟的發展，產生了各種各樣的環境問題，例如大氣污染，河流污染等等，這些現象嚴重影響著人們的生活質量。那些以犧牲環境為代價的企業應對自己的行為承擔一定的責任。但是，具體應由誰提起訴訟呢》長久以來，這個問題一直困擾著我們。新《民事訴訟法》中規定:“法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提出訴訟”。它與傳統的訴訟類型不同，是一種新出現的訴訟類型，我們稱它為環境公益訴訟。它對于解決環境污染和破壞問題有著重要作用。
一、建立環境公益訴訟的立法背景
在利益的驅動下，很多企業以犧牲環境為代價去換取上的經濟利益，結果導致我國的環境惡化，人民的生活環境質量急劇下降。因此環境公益訴訟不僅可以最大程度地保護我國自然資源和環境，而且還可以懲罰環境違法者、預防環境污染和破壞的產生、增強公民的環保意識、提高公民的環保責任感。另外，隨著跨國企業越來越多，也必將帶來環境污染問題，因此建立環境公益訴訟對于保護我國的國家利益有著重要作用。
2005年12月3日，國務院通過的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第（二十七）項指出“健全社會監督機制……發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟�！边@是國務院首次在文件中明確提出推動環境公益訴訟，可見由于社會的需求，政府開始注重這方面的發展。近幾年，學者們都在盡自己的最大力量去呼吁立法部門盡快建立我國的環境公益制度，也提出了自己對環境公益訴訟的構建方案。另外，隨著人民生活水平的提高，人們對環境的要求也越來越高。因此，新《民事訴訟法》中對環境公益訴訟作出了具體規定，是符合經濟社會發展的需要的。
二、環境公益訴訟制度存在的問題
（一）提起公益訴訟的主體過于廣泛
新《民事訴訟法》規定提起訴訟的主體是“法律規定的機關和有關組織”，只是籠統的概述，沒有進行明確的規定那些機關和組織可以提起訴訟，如果“法律規定的機關和有關組織”是行使國家行政管理權的機關,那么該如何處理其行政管理權和民事主體身份的關系呢?國家機關既作為管理部門,又可作為提起公益訴訟的民事主體,合適不合適?筆者認為，只有在相關國家機關和有關組織的內部進行適當的分工，更多的應規定由相關的社會團體來提起訴訟,比如工會,消費者協會，才能解決此項矛盾。檢察機關是代表國家和社會公共利益提起公益訴訟最適當的主體。而國家行政機關提起公益訴訟，應需要法律進行明確規定。在現行法律中,只有海洋環境保護法規定,行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。因為海洋局與損害的發生往往沒有利害關系,其作為起訴人是合適的；但有許多國家機關作為起訴主體,其行政管理權和民事主體的請求權會發生混同。
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公民理應有提起訴訟的權利和保護公共利益的責任，而在此新《民事訴訟法》中并沒有加入公民。筆者認為應當增加“個人”，因為包括環境、健康、教育等權益在內的公益性權利屬于公民的基本權益。對于新《民事訴訟法》將公益訴訟提起的主體限定在“國家機關和有關組織”的規定，江偉教授認為，其他國家的個人也可以提公益訴訟，目前我國未規定主要是對個人提公益訴訟有點拿不準，擔心個人會濫用這個制度。
此外，我們還需要用法律定義社會公共利益的概念和訴訟主體，比如社會公共利益與國家利益、集體利益的區別在哪里。此外，還需明確公益訴訟與政府行為的關系，公益訴訟與多人共同訴訟的關系，以及公益訴訟的被告向誰承擔民事責任問題。目前關于公共益的內涵和邊界、提起公益訴訟的主體資格、公益訴訟的受理范圍、適用何種審判程序、訴訟濫用的防范、證明責任。仍然存在不同的爭論，希望時機成熟時作進一步細化和完善。公共利益內涵還需明確。正如每一個制度的設計都不可能是盡善盡美的，公益訴訟在運轉的過程中也必然會誘發一些問題的產生。其中一個最突出的問題就是權利濫用的問題，然而這個問題不應該成為人們拒絕它的理由，因為，任何制度都需要相關程序加以保障。人們只需設計有關的權利制約的機制，就能盡可能地避免這個問題的發生。
�。ㄈ┓蓷l款不夠細化
公益訴訟是保護公眾利益的，什么是公共利益,大多數情況比較好判斷,而有些則處于邊緣地帶,新《民事訴訟法》中只是規定了“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”，具體哪些行為應進一步出臺相關的司法解釋予以明確。對公益訴訟程序規定的比較概括,是因為我國過去沒有這樣的制度,實踐中缺少經驗,很難規定具體。但社會實踐中又確實需要這一制度,如果沒有具體規定,就會導致這一制度在執行過程中讓人們無所適從。應當認真研究當前所能夠考慮到的問題,進一步細化,包括起訴、受理、審理上具有哪些特點,公益訴訟在哪些方面區別于非公益訴訟。立法應當把“公共利益”界定為國家利益和社會公共利益，況且，國家機關或有關組提起公益訴訟,如果涉及多數人的利益,即包括損害賠償請求，如果不作此限制,賠償金的分配將會產生新的問題。這是在實踐操作中我們并不想看到的。
三、對我國新增環境公益訴訟制度的構建設想
目前，由于環境被不合理開發和利用，我們面臨著嚴重的環境破壞與污染，我們的生存與發展受到了嚴重的挑戰。在解決環境污染與破壞方面問題，環境公益訴訟顯得愈發重要。為了社會的長遠發展和資源的可持續利用，我國也應該盡快同國際接軌，完善適應我國國情的環境公益訴訟制度。
�。ㄒ唬┉h境公益訴訟不應受訴訟時效的限制
為了使權利受到侵害的自然人、法人和其他組織盡快向法院尋求救濟和節省司法資源，我國現行三大訴訟法均規定了訴訟時效，要求當事人必須在一定的期限內提起訴訟，否則將喪失法院救濟的權利。環境公益訴訟不同于傳統的訴訟模式，它目的是保護國家利益和社會公共利益。最高人民法院在《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第170 條規定:“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害的,不受訴訟時效期間的限制。”這是出于保護國家利益而規定，而環境公益訴訟也具有這樣的目的性。因此，我認為環境公益訴訟只有不受訴訟時效的限制，其才能發揮很好的作用。
（二）行政訴訟與民事訴訟并舉
環境公益訴訟的被訴對象既可以是污染或者破壞環境的企業，也可以是違反法定義務或者疏于管理義務的環境行政機關。比如美國《清潔空氣法》第304 條就明文規定：任何人均可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關、公司和個人等）就該法規定的事項提起訴訟。也就是說，美國將政府、政府機關以及環境保護局局長等均列入被訴對象的范圍。在日本，隨著國民環境意識的提高，公民以日本行政廳對產生公害的事業活動控制不力而可能導致公害損害或者行政廳因違法在環境上采取措施致使國民遭受損害為由，對行政廳提起訴訟的案例也越來越多。
�。ㄈ┰V訟費用的承擔
2010年12月30日我國首例環保資金資助的環境公益訴訟案件在貴陽開庭并當庭一審宣判。這是一起由中華環保聯合會、貴陽公眾環境教育中心提起的訴訟，“狀告” 貴陽市烏當區定扒造紙廠水污染的環境公益訴訟案件。雖然近年來貴陽、無錫、昆明和玉溪等地相繼成立了環保法庭，但公益訴訟的案例并不多，其中一個重要原因是訴訟費用的承擔。這是因為環境訴訟費用相當高昂，再加上因果關系的證明，需運用高科技知識和方法，其所需費用之巨，非經濟能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交，法院將按自動放棄訴訟處理。這使被害人的權利得不到法律的有效保護。在訴訟費用的承擔上，我們可以參考美國的法律。為了減輕公眾因提起公民訴訟而承擔的費用，美國《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規定，法院如認為合適，可以將依慣例由原告承擔的那一部分律師費和專家作證費等訴訟費用可能由被告分擔合理部分。可見美國合理地減輕了原告負擔的訴訟費用，這對保障環境公益訴訟的順利進行有準則積極作用。
�。ㄋ模⿲Νh境公益訴訟案件判決后由法院直接執行
在一般的民事訴訟案件中，只有義務人拒不履行義務，權利人才會申請人民法院強制執行。由于環境公益訴訟涉及的受害人數眾多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往難以操作。另外，為了能有效地保護對國家環境利益和社會公共環境利益，可以由法院直接執行生效的裁判文書，以達到環境公益訴訟的目的。
結論
總之，公益訴訟制度需要進一步完善，只有真正實現了公益訴訟，污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為才有可能被制止。我們岌岌可危的公益利益才有可能被保障。
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