[ 洪碧華 ]——(2013-3-13) / 已閱7881次
[內容摘要]法律援助制度從最初公民個人、社會團體自發的慈善行為發展為國家行為，其內容從刑事擴大到民事、行政訴訟，從為窮人服務擴大到為中產階級服務，從法庭代理擴大到社區矯正等預防性的非訴訟服務。可以說，法律援助已涵蓋到法治運行的各個環節，成為司法制度的重要組成部分。本文圍繞我國法律援助范圍窄、經費短等問題，探析完善我國法律援助工作對策，目的在于化解社會轉型期的矛盾糾紛，維護弱者權益，促進司法公正，維護社會穩定，構建和諧社會。
[關鍵詞]法律援助；經費；維護弱勢群體
筆者是兼職基層法律服務工作者，按照規定，每年至少要完成二個法律援助案件。因而對此有一定了解，現就加強法律援助工作談談膚淺看法。所謂法律援助是指由政府專門機構，為經濟困難或者人民法院指定辯護案件的當事人免費提供法律服務的制度。它是法律扶貧扶弱的社會公益活動，也是保障人權、實現訴權平等和完善社會保障法制的重要舉措。讓弱者沐浴著法律的陽光,享受著正義的溫暖，感受著黨和政府的關懷。它源于律師為貧困的當事人免費提供法律服務的道義行為，后來演變為現代法治國家不可缺少的法律制度，是司法文明與社會進步的體現。
目前，世界上有140多個國家實行這一司法救濟制度，采用的法律援助模式有三種：專職律師模式、私人律師模式和混合模式。我國采用的是混合模式，由執業律師、基層法律服務工作者和法律援助機構安排的其他人員承擔。我國法律援助制度從無到有，從小到大，從設想到試點，正逐步發展完善。有關法律援助的地方性法規和規章大量出臺。2004年9月8日司法部出臺《律師和基層法律服務工作者開展法律援助工作暫行管理辦法》。2003年7月國務院頒布的《法律援助條例》（以下簡稱《條例》）是我國第一部關于法律援助的全國性立法，它標志著社會公平正義和我國法律援助事業進入了新的發展時期。雖然經過十多年的發展，取得了顯著的成績，但法律援助工作仍然存在許多不少問題，與社會需要還有一定差距。
一、當前我國法律援助存在的主要問題
1、混合型法律援助模式存在不足。由于我國地域遼闊，區域經濟發展和律師資源分布不平衡，因此初創時期，采用由社會律師、法律援助專職律師、基層法律工作者及自愿要求辦理法律援助案件的社會組織人員共同構成的混合型法律援助模式，完全符合當時的國情。但是，這種模式也存在著一定的不足，影響法律援助事業的發展。這種混合模式究竟是以法律援助專職律師服務模式為主？還是以社會律師服務模式為主？社會律師是指面向社會提供有償法律服務的律師事務所律師。法律援助專職律師是指各級法律援助機構里專門辦理法律援助案件，屬公務員或事業編制，享受國家統一規定的待遇，由政府支付工資的律師。《條例》第21條規定：“法律援助機構可以指派律師事務所安排律師或者安排本機構的工作人員辦理法律援助案件”。從該規定看，強調以社會律師辦理法律援助案件為主；從現實的情況看，各地也確實以社會律師辦理援助案件為主，專職律師辦理為輔。形成這種狀況的主要原因是我國各級法律援助機構專職律師普遍嚴重缺乏，很多法律援助機構都沒有專職律師，遠遠不能滿足法律援助案件服務的實際需要。這就造成很多法律援助機構只審查、受理、批準法律援助案件，并不具體承辦案件，而是將案件指派給社會律師辦理。這樣就加重了社會律師的工作負擔，而且很多地方援助補貼低，從而影響了社會律師參與法律援助的積極性，有的責任心不強，敷衍了事，導致辦案質量不高，影響法律援助的社會形象和社會效果。并且，在案件辦理過程中，當事人接觸最多的是援助律師，而代表政府的法律援助機構只是幫助介紹與指派，法律援助的國家責任沒有充分體現出來。
2、法律援助需求之間的矛盾較突出。我國現有城市最低生活保障對象為2347萬人，農村中的貧困人口約為4320萬人，18周歲以下的未成年人有3.67億人，60歲以上的老年人約有1.85億人，殘疾人8296萬人，需要法律援助的困難人員眾多，而實際得到援助的人占三分之一。可以說，在法律援助當中，供需矛盾比較突出。148法律咨詢、接待需求與援助機構工作人員短缺的現狀之間也存在矛盾。這主要體現在經濟欠發達的地區。隨著法律援助制度的實施和普法宣傳的深入，公眾的法律意識不斷增強，法律援助的需求量不斷增大；但是法律援助的資源有限，受到人力、財力等限制，法律援助機構只能量力而行，受理的法律援助案件數量有限，援助對象有限，主要是經濟特別困難的當事人，難以滿足大部分弱者獲得法律援助的愿望。當然，農民工請求支付勞動報酬或者工傷賠償的，可以不受經濟特別困難條件的限制。
3、對開展法律援助工作的認識不足，有關部門之間關系不夠協調。個別領導干部對法律援助的重要性認識不足，認為開展法律援助工作只是司法行政機關一家的事情。部門之間配合協調不夠，少數領導思想上不夠重視，出現“會上重要，會后次要，碰到實際困難就不要”的現象，導致人員不到位，職能沒能得到充分發揮的局面。在實踐中，刑事訴訟沒有經過公安機關或檢察機關轉呈的法律援助申請的案件，接受援助人獲得法律援助只停留在法院審理階段，在公安偵查階段、檢察院起訴階段均不能獲得《刑事訴訟法》規定的法律幫助。基層法院、仲裁機構和有關部門對《條例》的重要意義認識不足，對法律援助工作的支持力度不夠。法律援助機構雖然有組織、指導、協調的職責，卻沒有監督職能，“責、權、利”的脫節，得不到有關部門的支持和配合，所以仍然存在對法律援助案件收取一定費用的現象。尤其是勞動糾紛仲裁案件收費問題，申請“減、免、緩”審批手續沒有統一的標準。
4、法律援助經費沒有保障。法律援助經費開支主要是代理費、調查費、交通費和人員補貼等。目前，全國各地法律援助經費雖然納入同級財政預算，但是預算數額不足或不能足額落實。如漳州市龍文區，全區人口18多萬人（其中外來人口4萬多人），2011年法律援助經費預算不足8萬元，人均0.40元，其數額不能滿足正常開支；并且，隨著《條例》的實施，法律援助案件大幅上升，2012年上半年受理的援助案件數104件，比去年同期增長160%，8萬元的援助經費已經遠不能滿足日益增多的費用開支，一定程度上制約著法律援助工作的開展。
二、完善法律援助工作的具體對策
1、完善我國法律援助模式。我認為可以借鑒香港的做法。香港的法律援助采用以政府公職律師為主，社會（私人執業律師、大律師等）援助為輔的服務模式。法律援助署作為香港政府專設的法律援助機構，通過本部和分署的公職律師為香港居民提供法律援助，并且負責協調、指派私人律師提供法律援助，支付私人律師的法律援助報酬。如果申請人的法律援助申請獲得準許，則由法律援助署的署長發給其法律援助證書，并委任該署的大律師或律師作為申請人的代理人或辯護人，在民事法律援助案件中，申請人還可以從辦理法律援助案件的律師名冊中挑選一位私人執業律師當自己的法律代表。
我國法律援助的最終目標是：使所有符合條件急需法律援助的人都能獲得高質量的法律援助。立足于我國律師數量不足，法律援助需求量較大的現實，借鑒香港地區的經驗，由專職律師與基層法律服務工作者共同承辦法律援助案件。也可以解決律師因過于追求經濟利益而不愿承辦法律援助案件的問題。
我市龍文區司法局努力探索為民辦實事的新路子，2012年首創的“一村一名義務法律顧問”制度，受到上級黨委政府的肯定，并作為惠民措施向全市各個縣區推廣。具體做法是：把全區律師和法律工作者、公證員整合起來，分別派到各個村部，每人掛鉤一個村，擔任義務法律顧問。法律服務進基層、進社區，方便人民群眾，為村民免費解答法律咨詢、提供法律援助等服務。
2、建立法律援助最低經費保障制度。確保法律援助工作正常開展的經費需要。沒有經費的保障，法律援助工作難以進行，要保證政府能有效地保障法律援助經費，就要建立法律援助最低經費保障制度。所謂法律援助最低經費保障制度，就是指為了保證經濟困難的公民獲得平等的法律幫助，政府根據經濟狀況為法律援助機構實施法律援助所必需的費用開支而設立的一項最基本辦案經費保障制度。政府要根據上年受援情況和近幾年受理案件的平均增長率，來確定下一年的法律援助經費預算，并保證足額撥付。在法律援助經費的開支上，要加強監督、審計，確保法律援助經費的有效使用，防止浪費。對當年法律援助經費不夠開支的，應以追補；有余的可以收回或沖抵下一年經費撥付。有了法律援助經費保障，法律援助律師或志愿者就能及時開展工作，進行調查、取證，提高他們的辦案積極性，有利于維護當事人的合法權益，從而樹立了法律援助的形象。
3、加強對外聯系，爭取社會各方面支持，保障依法實施。法律援助工作是一項“功在黨和政府，利在人民群眾”的特殊公益事業，不僅需要政府參與，還要社會各方面的支持，才能發揚光大。法律援助機構要加強對外聯系，廣泛發動社會各有關部門共同參與。要加強與工會、婦聯、共青團、殘疾人聯合會等群團組織的聯系和配合，在這些部門設立法律援助工作站，而且要真正發揮這些部門工作職能的優勢，以減輕法律援助機構的工作壓力，擴大法律援助工作的覆蓋面和社會影響力。同時，要正確處理好援助中心與律師事務所、公證處、148法律服務所等其他法律服務機構的關系。彼此多聯系、多溝通，工作上互相支持、配合，建立良好的協作關系。積極、主動與公檢法部門溝通，使他們在各自工作程序中，在法律允許的范圍內，多為受援者提供幫助，從而提高辦案效率與質量，切實維護當事人的合法權益。并且可以邀請人大代表、政協委員監督法律援助工作，幫助協調與督促有關部門支持法律援助工作，營造全社會共同參與法律援助的工作格局。
4、完善規章制度，規范運作程序。司法行政機關作為政府履行法律援助工作的職能部門，要切實加強領導，積極主動向當地黨委、政府請示、匯報工作，及時反映法律援助工作開展中所遇到的困難和問題，爭取黨政領導的理解、重視和支持。加強法律援助隊伍建設，提高其政治和業務素質，以及職業道德。建章立制，規范動作，建立健全由政府法律援助機構統一受理、統一審查決定、統一指派、統一監督檢查的“四統一”原則，制定方便群眾、簡單易行的工作程序，規范法律援助信息、統計和檔案管理體系，保障法律援助辦案質量。建立法律援助案件的承辦律師、辦理情況的公開、公示制度和獎懲辦法，促使承辦律師積極、負責地開展工作。
總之，法律援助還處于初級階段，要加強宣傳，使社會各界共同來關注、參與和支持，自覺地維護弱勢群體的合法權益，并同侵權行為作斗爭。農民工等弱勢群體也要加強學習，不斷提高法律意識，懂得運用法律武器來維護自己的合法權益，及時化解矛盾糾紛，共同營造法治的、和諧的環境。關注民生、服務社會，促進法律援助的科學發展，讓法律援助機構成為社會弱勢群體心中“離得近、叫得應、信得過、靠得住”的維權中心。
【參考文獻】
1、林廣華，《建設中國特色的法律援助制度》，載于《國家行政學院學報》2003年第6期。
2、鄭自文，《國外法律援助制度比較研究》，載于《江蘇法律援助》2001年第5期。
3、楊誠，《法律援助制度的比較與思考》，載于《華東政法學院學報》1999年第6期。
4、胡艷香，《中國內地與香港地區法律援助制度比較》，載于《常德師范學院學報》2001年1 月26卷第1期。
5、梁仁偉，《中國法律援助制度的現狀及其完善》，載于《河北法學》2003年9月第21卷第5期。
6、馬清明，《關于完善法律援助機構工作機制的思考》，載于《中國司法》2012年第2期。
[作者簡介] 洪碧華，男，中共漳州市委黨校副主任、副教授。龍文區148法律服務所基層法律工作者。
