[ 侯玲 ]——(2013-3-18) / 已閱6904次
內容摘要：行政訴訟原告資格是指某人就某事而具有的向法院提起行政訴訟，從而成為行政訴訟原告的法律能力。合理界定行政訴訟原告資格的內涵是一個重大的理論和實踐問題。本文介紹了我國行政訴訟原告資格制度的歷史演變，通過對域外尤其是英美兩國關于行政訴訟原告資格規定的分析，可以發現我國行政訴訟原告資格制度存在的不足，進而提出了完善我國行政訴訟原告資格的建議：立法上明確闡述“法律上利害關系”標準起訴人是否具備原告資格；擴大“合法權益”保護范圍；建立行政公益訴訟制度。
行政訴訟的原告“資格”本身就意味著一定限制性質的存在。資格首先是一種許可，是對某人作或不作某事的許可；同時也是一種限制，規定了某人作或不作某事的邊界。合理界定行政訴訟原告資格的內涵是一個重大的理論和實踐問題，我們有必要本著反思精神，科學理解現行法律規定的原告資格標準，展望我國行政訴訟原告資格的發展模式。
當前我國學者關于行政訴訟原告資格的概念可謂見仁見智，其中尤以“條件說”和“利害關說” 影響最大。“條件說”在行政訴訟理論界和實務界的流行范圍較廣。例如，“原告資格是個人或組織請求法院保護自己合法權益所應具備的條件 ”；“所謂原告資格，是指公民、法人或其他組織因具備一定條件而取得的可以作為原告提起行政訴訟的資格”；“ 所謂原告資格， 是指具備什么條件才能成為行政訴訟原告”。在理論界莫衷一是時，我們有必要尋找權威觀點的支持，在《布萊克法律大辭典》中， 原告資格是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告[4]。在這里，筆者認為，行政訴訟原告資格是指某人就某事而具有的向法院提起行政訴訟，從而成為行政訴訟原告的法律能力。行政訴訟的原告資格問題，關系到什么樣的人能夠提起行政訴訟并啟動對行政行為的司法審查程序，其實質是如何正確處理行政權和公民權、行政權與審判權的關系。
一、我國行政訴訟原告資格制度的歷史演變
建國以來，我國行政訴訟原告資格法律制度的發展大體上經歷了四個發展階段，這一過程與我國行政訴訟的發展相一致，每一階段的發展狀況在大體上也是與我國當時的政治、經濟和文化相適應的。
（一）“無標準” 階段（1949年－1982年）
70 年代以前， 我國實行高度統一的計劃經濟體制，國家利益高于一切， 個人的主體地位完全被抹殺，長期無民主法治可言。因此，此時我國尚沒有孕育行政訴訟制度的土壤，當然也就無所謂行政訴訟原告資格制度。后來，實行改革開放，商品經濟得到初步發展，個人利益也開始受到重視，但是控制公權、保護私權的思想和法律都還處于醞釀階段。所以，到 1982 年《民事訴訟法（試行）》頒布前的這一階段，是我國原告資格的“無標準時期”。
（二）“法律規定的標準” 階段（1982年－1990年）
雖然隨著改革開放的深入，商品經濟和政治民主都得到大力發展，但是行政訴訟賴以產生和發展的經濟基礎和上層建筑尚處于摸索階段。此時建立行政訴訟制度已成必然，但還無法取得獨立地位，原告資格問題也處于“摸索”狀態，只能由各個法律法規根據實際情況分別規定。
（三）“合法權益標準” 階段（1990年－2000年）
80 年代中后期，我國的經濟體制改革己取得了較大程度的發展，個人的經濟利益和民主權利受到很大程度的重視，建立獨立的行政訴訟制度已成為時代的需要，“合法權益標準”也就順應時代的要求而得以確立。
《中華人民共和國行政訴訟法》的頒布施行標志著行政訴訟與民事訴訟相分離，取得了獨立地位。該法第 2 條的規定在行政訴訟原告資格上取消了“法律規定的標準”，代之以統一的、寬大的“合法權益標準”。與原有法律相比，《行政訴訟法》在立法的價值取向上已從保障行政權轉變為保障公民權和保障行政權并重。
（四） “合法權益與法律上的利害關系并用” 階段（ 2000年－至今）
2000 年最高院頒布的《最高人民法院關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》涉及原告資格的內容主要集中在受案范圍和訴訟參加人兩部分，“這應當視為對我國行政訴訟原告資格制度認識的一個新發展，在理論上和實踐上均具有重要的指導義。”根據第 12 條“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”的規定，很多學者以“法律上的利害關系”為標準界定原告資格，但是仍有一些學者繼續用合法權益”標準，于是出現了兩者的并用階段。
二、國外有關行政訴訟原告資格的確定標準
西方法治國家普遍經歷了一個放松原告資格嚴格限制的過程。以英美為例：美國司法審查訴訟中的原告資格標準實際上經歷了從“權利侵害”標準到“法定損害”標準，再到“雙層結構”標準，最后是“事實不利影響”標準的演變過程。美國40年代以前，規定當事人只能在權利受到侵害時才有起訴資格，而現在，當事人所主張的利益，只要有可能處于法律所調整或保護的利益范圍以內,就有起訴資格。在英國,1978年以前的原告資格因救濟手段不同而有所區別。當事人申請私法上的救濟手段時,只能在個人權利受到公共機構的違法決定侵害時才能起訴。而申請公法上的救濟手段由于以英王的名義提起,起訴資格的限制較寬,只要當事人的直接利益因公共機構的違法決定受到侵害,就有資格向法院起訴。另外,在公法上的救濟手段中,對申請強制令的資格比申請調卷令與禁令的資格的限制更嚴,這種復雜的起訴資格對公民起訴很不方便。1978年最高法院新規則統一了申請公法上的救濟手段和申請私法上的救濟手段所適用的原告資格,方便了當事人的起訴。
三、我國行政訴訟原告資格在立法、理論及實踐中存在的問題
通過以上對我國及英美兩國關于行政訴訟原告資格規定的分析，可以發現我國行政訴訟原告資格制度存在以下幾個方面的不足
（一）行政訴訟原告資格認定標準模糊。
行政訴訟原告資格條件眾說紛紜。但是，不管各學說存在什么樣的分歧，自從“法律上利害關系”這一概念明白引入原告資格的規則之后，它已經成為理論與實務共同的聚焦點，甚至成為考慮原告資格的核心。但是我國現行法律未能對“法律上利害關系”從司法審判的操作層面進行界定，按照通常觀點，利害關系有直接與間接之分，也有切身利害關系與非切身利害關系之分。每一種解釋都可能導致訴訟范圍的伸縮，從而影響到公民權益的保障程度。
（二）行政訴訟原告資格“合法權益”范圍狹窄行
政訴訟法第2條使用的概念是“合法權益”，但是11條又規定“認為侵犯其他人身權和財產權的”。事實上第11條是對第2條作了限制性的規定。因此學界和實務界存在
爭議，相當一部分學者認為行政訴訟對原告資格上限于具體行政行為侵犯人身權和財產權爭議，即除了法律、法規有特別規定外，只有公民、法人和其他組織認為具體行政行為侵犯其人身權、財產權的，才能向人民法院提行政訴訟，而人身權、財產權以外的其他合法權益，如憲法規定的平等權利、政治權利、受教育權和勞動權等則不受行政訴訟的救濟和保障。
（三）原告只能以自身利益受到侵害為前提提起行政訴訟
在我國根據目前法律的規定，原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織，即只有其自身利益受到侵犯才具有原告資格，不能以國家利益、社會公共利益受侵犯為由提起行政訴訟。實踐中還有大量的為維護公益而提起的行政訴訟被法院以“無利害關系”為由拒之門外。隨著社會的發展，行政權對社會生活的介入越來越廣泛，違法行政行為不公是對相對人利益的侵犯，也是對公共利益的侵犯，依法行政本身就是公共利益的要求，而且有時行政行為直接針對公共利益而無特定相對人，國外多數國家均規定可以在一定條件下以行政行為侵犯公共利益為由提起行政訴訟。
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