[ 曾高峰 ]——(2013-3-26) / 已閱6140次
目前，我國市場經濟體制還不健全，社會還處在轉型階段，民主法治觀念還未深入人心。在這種情況下，侵害社會公共利益，擾亂市場經濟的事件有所增加，行政機關超越職權，濫用職權，不履行職責等違法行為層出不窮。隨著改革開放的不斷深入，構建政府與公民個人參與的行政公益訴訟制度迫在眉睫。本文將圍繞行政公益訴訟的內涵，通過探尋行政公益訴訟的起源與變遷，借鑒國外行政公益訴訟領域研究的先進成果，并且立足于我國現階段的基本國情，對構建中國特色行政公益訴訟制度這一問題進行探討。
�。ㄒ唬┬姓嬖V訟的概念
行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為對社會利益、公共利益、 國家利益或社會整體利益造成侵害或有侵害之可能時，法律允許無直接利害關系的公民為了維護這些正當利益而以原告資格向法院提起訴訟的一種法律制度。從比較法的角度看，公民提起行政公益訴訟是相對于私益訴訟而言，從目前來看，我國的整個訴訟體系除刑事訴訟以外幾乎都是私益訴訟的范疇，即特定的公民基于自身利益的保護，公民提起私益訴訟是公民的一項權利，他可以選擇行使也可以選擇放棄。但是，公民提起公益訴訟則意味著起訴人可能與案件并無法律上的利害關系，只是基于對“公共利益”的保護而提起的。從廣義上理解，行政公益訴訟的概念無論從提起訴訟的主體，提起訴訟的原因或者訴由上都體現了這個概念有廣泛的擴張性。在主體方面，一般公民比較合適，因為它有利于提高公民的法律意識，同時其對于損害社會公益的行為實施有效的監督的層面比任何一種方式都廣泛。在原因方面，只要行政主體有違法行為或不作為導致嚴重危及或損害公共利益時，作為公民個人也可以提起相關的行政訴訟。
�。ǘ┬姓嬖V訟的特點
行政公益訴訟具有以下基本特征：1.行政公益訴訟是由同被訴行政行為無法律上直接利害關系的當事人提起的。所謂無法律上直接利害關系，是指被訴的行政行為未對原告的合法權益造成損害，或者原告的合法權益雖受到一定的損害，但同該被訴行政行為無法律上的直接因果關系。
2.行政公益訴訟直接以維護公共利益為訴訟目的。在行政公益訴訟中原告的訴訟主張所指向的是公共利益而非個人利益，行政公益訴訟的判決在對公共利益的保護產生影響時，也會對個人利益產生影響。但其公共性質不會因此而改變。維護公共利益是行政公益訴訟區別于一般行政訴訟最重要的特征。
3.訴訟的客體是行政行為。具體行政行為和抽象行政行為的違法都有可能侵犯社會公共利益，一般來說，抽象行政行為的違法的社會危害更廣，所造成的損害結果可能更為嚴重。從國內外的實踐來看，抽象行政行為往往受到行政公益訴訟的更大關注。
4.受案范圍的嚴格性。基于行政公益訴訟原告與客體的特點，可能導致濫訴現象的發生。因此行政公益訴訟應該確立較為嚴格的受案標準，防止訴權的濫用。
（三）行政公益訴訟的歷史沿革
行政公益訴訟最初表現為公益訴訟。公益訴訟起源于古羅馬社會，在古羅馬時期，人們把“為保護公共利益的訴訟”稱為公益訴訟。古羅馬法學家把法律分為公法和私法，相應的訴訟也分為公訴和私訴。但是羅馬法中公訴和私訴與近代的公訴和私訴并非同一個概念，它以涉及國家和政府的訴訟稱為公訴，涉及個人利益關系的訴訟稱為私訴。凡個人受到法的侵害致使個人的權利遭受損失的，縱然是刑事訴訟，也只能是私益訴訟。因公益訴訟是為保護公共利益的訴訟，除法律的特別規定外，凡市民均可以提起。公益訴訟起源于古羅馬社會，是有其歷史的必然性，它與羅馬社會的社會經濟、文化傳統、民主政治、公民的法律素養是分不開的。羅馬法對私人利益嚴加保護，是市民社會的法典。但也因此帶來了負面影響：公共利益受到私人利益的侵害，“有權利必有救濟”，于是羅馬法引入了公共利益的救濟程序——公益訴訟。其二，古羅馬社會繼承了古希臘社會的民主思想和理念，反映在公共利益的保護方面，就是民主參與和民主監督，賦予廣大市民保護公共利益的訴權，任何公民發現公共利益被侵犯時都可以提起訴訟。其三，正如周枬先生所言：“現代法關于公共利益的保護，由公務員代表國家履行之。羅馬當時的政治權利機構遠沒有近代這樣健全和周密。僅依靠官吏的力量來維護公共利益是不夠的。故授權市民代表社會公眾直接訴訟，以補救其不足。
隨著現代行政法的發展，在訴訟中嚴格的直接利害關系原則受到人們的質疑。現代社會行政權日益擴張，不時侵害公民個人利益和社會公共利益。對于侵害公民個人利益的違法行政行為，受害公民可以提起行政私益訴訟，而對于侵害公共利益的違法行政行為，由于受直接利害關系原則的制約，公民無法起訴，這導致對行政權監督制約機制的疏漏。于是在訴訟實踐中，提起訴訟主體資格標準被不斷放寬，甚者被取消，其直接結果就是行政公益訴訟在現代社會的發展。
�。ㄋ模┪覈鴺嫿ㄖ袊厣姓嬖V訟制度的必要性
我國現行的《中華人民共和國行政訴訟法》并沒有規定行政公益訴訟制度。在我國現行行政訴訟法的具體制度的設計上，盡管法律規定，人民法院對具體行政行為的合法性進行審查。但對于提起行政訴訟的原告資格，我國行政訴訟法只規定了與具體行政行為有法律上直接利害關系的公民、法人、或者其他組織，從而把普通公民為維護與自己無直接利害關系的公益訴訟排除在外。這種制度上的設計的滯后導致了大量有損害社會公共利益的行政行為得不到有效的社會監督，不利于和諧社會的建立。我國公益遭受侵害的嚴峻事實可以大體概括為以下方面：（1）環境污染。（2）破壞生態平衡。（3）侵害廣大消費者和其他弱勢群體的權益。（4）危害社會公眾生命和身體健康。（5）擾亂市場經濟秩序，侵害民事公益。（6）公有資產流失。（7）破壞社會公益事業（主要包括文化、教育、醫療、衛生、社會保障等事業）。（8）危害公共安全。（9）侵害其它公共利益的情況等等。
我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，憲法賦予人民對任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為有提出申訴、控告或者檢舉的權利，自然包括對行政機關侵犯公共利益的行為進行監督的權利，而提起訴訟便是一條快捷、有效的監督途徑�，F行的行政訴訟制度也并不必然排斥公民作為行政公益訴訟原告資格的存在。相信不久的未來，我們的法律制度將會推進到第三個階段。從理論上說，只要有法律規定，任何人都可以成為行政公益訴訟的原告。但從訴訟經濟和訴訟秩序的角度看，公益訴訟的原告應當相對固定和統一。從有些國家的經驗來看，允許檢察機關代表國家提起公益訴訟是可行的。如果受到損害的不是國家利益，而是社會公共利益，那么，可以考慮讓那些代表公共利益的社會團體、協會以及自治組織提起訴訟。至于普通公民能否成為行政公益訴訟的原告，我們認為，在上述有資格起訴的主體拒不行使訴權時，普通公民作為納稅人、利害關系人應有起訴的資格。
在我國，法律至今未規定行政公益訴訟制度，是因為我們采用行政管理的手段解決行政機關的違法行政問題，與我國傳統的重行政管理、輕司法救濟有關。但實踐證明，光靠行政管理手段解決危害公共利益問題并不完全適合所有情況，如果我們相信權力的善治，就不應將司法權力排除在公共利益保護之外，如果我們相信權力有可能為惡，就更不能放棄對權力進行外部監督。行政公益訴訟在我國 目前 還只停留在理論層面，對普通公民來說還是一種陌生的行政訴訟形式，行政法學界也未對其表現出足夠的應有重視和進行深入的研究 ，這也從一個側面反映出我國的公民權利保障和公共利益保護意識還有待加強。但是，沒有行政公益訴訟的訴訟制度是不完整的，沒有行政公益訴訟制度，國家和社會公共利益就不能得到徹底和有效的保障。因此，當前在我國建立行政公益訴訟制度具有緊迫的必要性和可行性，而且建立行政公益訴訟制度，這也是國際上訴訟制度發展的必然趨勢。
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