[ 李玉皎 ]——(2013-3-29) / 已閱7854次
土地問題是農村最核心的問題，它不僅關系著我國農業發展，更是影響現階段社會穩定的一個重要因素，如果妥善處理好此類案件，對于穩定社會，促進經濟發展具有積極作用。筆者就當前審理涉及幾個問題進行分析，以便在審判實踐中準確把握。
一、農村土地承包合同存在的問題及完善
土地承包合同作為當事人的合意行為，不論從合同簽訂、合同內容，還是從合同履行上看，都應當嚴謹、合法，但在實踐中，存在種種問題。一是從合同簽訂主體看，承包經營權流轉主體不合法、不規范，導致雙方主體資格混亂。二是從合同簽訂內容看：1、標的不明確，如土地、果園四至不明；2、承包基數及承包費交款時間掌握不好，發包前未作充分的可行性論證，僅憑少數人粗淺體會或者對市場變化因素估計不足，基數過高影響承包者生產積極性，導致合同履行不能或基數過低引起群眾紅眼病，影響社會穩定；3、違約條款約定不合法，約定的違約金數額過高或過低，起不到懲罰作用。三是從合同形式看不具體、不完善，農村承包合同一般要求訂立書面合同，但由于農村文化水平、法律知識、實踐經驗有限，相當一部分合同條款不全，權利義務約定不明，有的只是村干部口頭說了算，沒有書面合同，有的村干部不把合同當回事，隨手丟棄，一旦發生糾紛，無據可查。四是發包程序上不規范，根據《農村土地承包法》第十八條規定，“承包方案應當依法經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上的成員或者2/3以上村民代表的同意”，但在實踐中缺乏有效的監督機制，有些達不到法定人數，有些不召開村委會，還有的不征得村民代表同意，造成群眾纏訴上訪。五是從合同履行上看，違背誠實信用原則，有的承包人不按期繳納承包費；有的承包人掠奪性經營，破壞土地種植條件；有的承包人未經發包人同意隨意轉包，而發包方也以各種理由隨意解除合同，隨意提高承包費，影響了合同的有效履行。
根據上述種種情況，筆者認為，應實行土地承包合同備案審查制度。我國《土地承包法》第二十二條規定，“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權”，第二十三條規定，“縣級以上人民政府應當向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，并登記到冊，確認土地承包經營權”。為完善農村土地承包關系，維護發包方和承包方合同的穩定性及雙方利益，應由鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門對合同進行審查備案制度，未經該部門審查的，人民政府不予頒發農村土地承包經營權證書。
二、民主議定原則對土地承包合同效力的影響
《村民委員會組織法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》對農村重大承包事項都規定了民主議定原則，其法理基礎是土地的所有權必須依照所有權人集體意志行事。近幾年，從我院審理的土地承包案件來看，有三成為村民委員會主任一人簽訂合同，未經民主議定原則。作為土地管理者的發包方違反法律這一強制性規定，人民法院應當認定該承包合同無效。根據最高人民法院《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定》第二條、第二十五條規定，“承包合同簽訂滿一年或雖未滿一年，但承包人已實際進行了大量投入的，人民法院不因發包人違反法律規定的民主議定原則越權發包而認定該承包合同無效，但可對合同有關內容適當調整。”該規定適用于發包方所屬的半數以上村民以發包方為被告要求確認合同效力而提起的訴訟。該條“一年”的期限為除斥期間，也就是說，只要在承包合同簽訂后一年內沒有提起訴訟，人民法院就不能再以此理由認定為合同無效。該解釋規定的“適當調整”也是以合同有效為前提，對無效合同沒有必要進行事后調整。
三、情勢變更原則在土地糾紛案件中的體現
《合同法司法解釋二》第二十六規定，合同成立以后客觀情況發生了當事人在訂立合同時無法預見的，非不可抗力造成的部署與商業風險的重大變化，繼續履行合同對于一方當事人明顯不公平或者不能實現合同目的，當事人請求人民法院變更或者解除合同的，人民法院應當根據公平原則，并結合案件的實際情況確定是否變更或解除。最高人民法院《關于審理涉及土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十六條規定：“因承包方不收取流轉價款或者向對方支付費用的約定產生糾紛，當事人協商變更無法達成一致，且繼續履行又顯示公平的，人民法院可以根據發生變更的客觀情況，按照公平原則處理。”通過上述司法解釋可知，情勢變更原則是合同法上一項重要的抗辯原則。農村土地承包糾紛案件屬于合同法的范疇，在合同履行過程中，因訂立期限較長，承包人投入較大，各種客觀情況發生可能性極大，如物價增高、通貨膨脹等，審理土地糾紛案件適用情勢變更原則更能夠體現公平正義，更能夠穩定農村生產生活秩序，消除當事人之間的利益不平衡性和對抗性，有利于社會和諧。
四、關于《土地管理法》第十六條的理解和適用
《土地管理法》第十六條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理。個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現狀。”關于土地權屬爭議，本條規定了三種解決的辦法：一是爭議發生后先由當事人之間進行協商解決。所謂協商，就是指土地所有者或者使用者權屬發生爭議后，在自愿互諒的基礎上直接進行磋商，自行解決。如果協商不成，或者協商達成協議一方反悔，他方可提請人民政府處理。二是當事人協商不成由人民政府處理，單位之間爭議由縣級以上人民政府處理，個人之間、個人與單位之間發生爭議由鄉級人民政府或者縣級人民政府處理。人民政府收到爭議案件后，一般先進行調解，調解不成進行行政裁決。三是當事人對有關人民政府處理決定不服，可以自接到處理決定通知之日起三十日內向人民法院起訴。
此類訴訟到底是民事訴訟還是行政訴訟不能一概而論，應區別情況。《最高人民法院關于貫徹執行中華人民共和國行政訴訟法若干意見（試行）》中受案范圍第七條規定，“公民、法人或者其他組織對人民政府或者其主管部門有關土地、礦產、森林等自然資源的所有權或使用權歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應作為行政案件受理。”由此可見，需要由人民政府確認所有權、使用權歸屬的，屬于行政案件，一方對行政裁決不服，向人民法院提出行政訴訟。如果土地權屬已明確，侵犯土地所有權和使用權的爭議糾紛，應該向人民法院提起民事訴訟。此外，還需要說明的是，《土地管理法》第十六條第三款規定，如果有關當事人的土地所有權或使用權歸屬需要先由人民政府確定的，人民政府處理是提起民事訴訟的前置程序。沒有經過這個前置程序，人民法院不予受理。
五、關于對《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第十八條和第四十八條的理解和適用
《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第十八條規定：“農村土地承包經營糾紛申請仲裁的時效期間為二年，自當事人知道或者應當知道其權利被侵害之日起計算。”根據《物權法》的有關精神，農村土地承包合同屬于用益物權，該糾紛不適用于訴訟時效，故此時效期間為除斥期間。
本法第四十八條規定：“當事人不服仲裁裁決，可以自收到裁決書之日起三十日內向人民法院起訴，逾期不起訴的，裁決書即發生法律效力。”2009年6月27日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》,該法明確規定，農村土地承包經營糾紛包括：（一）因訂立、履行、變更、解除和終止農村土地承包合同發生的糾紛；（二）因農村土地承包經營權轉包、出租、互換、轉讓、入股等流轉發生的糾紛；（三）因收回、調整承包地發生的糾紛；（四）因確認農村土地承包經營權發生的糾紛；（五）因侵害農村土地承包經營權發生的糾紛；（六）法律、法規規定的其他農村土地承包經營糾紛。發生農村土地承包經營權的糾紛，當事人可以自行和解，也可以請求村民委員會、鄉鎮人民政府等調解，當事人和解、調解不成，或者不愿意和解、調解的，可以向農村土地承包仲裁委員會申請仲裁。該法的實施，為農村多元化解決土地矛盾糾紛建立了良好的機制。農村土地承包仲裁委員會面向農村，快速解決糾紛，靈活簡便，是農村土地糾紛很好的解決途徑，同時也避免大量的土地糾紛案件涌向法院，建議先引導矛盾雙方當事進行仲裁，對仲裁不服可向人民法院提起訴訟，此類訴訟應為民事訴訟。
（作者單位：河北省廣宗縣人民法院）
