[ 喬雪 ]——(2013-4-1) / 已閱4470次
行政首長出庭應訴，是指公民、法人或其他組織依法向人民法院提起行政訴訟，被訴行政機關的法定代表人或主持工作的負責人或分管負責人出庭應訴的一項訴訟活動。與民事訴訟雙方當事人地位平等所不同的是，行政訴訟因官與民之間的紛爭而引發，現實地位的懸殊使得由何人代表行政機關出庭應訴具有強烈的象征意義。特別是在妥善化解行政爭議、維護社會穩定和諧成為當下行政審判重要使命的背景下，行政首長出庭應訴制度對于優化行政審判外部環境、滿足民眾行政糾紛實質性解決訴求有著更為重要的推動作用。
鑒于行政首長出庭應訴對于我國依法行政進程的重要意義，以及當前實踐中行政首長不出庭帶來的種種消極影響，現就行政首長出庭應訴的可行性及必要性做如下分析：
一、行政首長出庭應訴的可行性分析
（一）建立行政首長出庭應訴制度的法理考量。
《中華人民共和國憲法》第一百零五條規定：“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。”《中華人民共和國行行政訴訟法》第二十九條規定，當事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟。律師、社會團體、提起訴訟的公民的近親屬或者所在單位推薦的人，以及經人民法院許可的其他公民，可以受委托為訴訟代理人。法律雖然沒有對行政首長必須親自出庭應訴作出明確規定，但以根本大法的形式確立了作為我國基本行政領導制度的行政首長負責制。從法理意義上說，憲法所確立的“行政首長負責制”是行政首長出庭應訴制度的理論基礎。
（二）建立行政首長出庭應訴制度的政策依據。
2004年3月，國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中強調指出，“對人民法院受理的行政案件，行政機關應當積極出庭應訴、答辯”。與此同時，不少地方黨政機關和人大還出臺了行政領導出庭應訴的制度，如《四川省人民政府全面推進依法行政工作二〇〇八年度安排》、《深圳市人民政府法律顧問工作規則》、安徽省合肥市《關于試行行政首長出庭應訴制度的通知》以及遼寧省人民政府《關于加強法治政府建設的實施意見》（遼政發（2011）7號）等等，都對行政首長出庭應訴工作提出了原則要求和具體的規定。上述規定，為建立行政首長出庭應訴制度提供了政策依據。
（三）建立行政首長出庭應訴制度的實踐基礎。
近年來，隨著行政機關法治意識的不斷增強，全國各地不斷涌現行政首長出庭應訴的試點地區，地方政府和行政部門領導出庭應訴的個案越來越多，為全面推行行政首長出庭應訴制度奠定了良好的實踐基礎。2004年江蘇省海安縣兩任縣長出庭應訴，206位行政機關負責人先后出庭應訴，連續五年行政機關負責人出庭應訴率100%。最高人民法院副院長江必新對海安的做法給予充分肯定，稱其為“海安樣本”，并要求推介落實。我省的沈陽、鞍山、朝陽等市也有不少行政負責人出庭應訴的案例。行政首長出庭應訴率和案件協調和解率同步大幅提升的現實，成為建立行政首長出庭應訴制度的實踐基礎。
二、行政首長出庭應訴的必要性分析
行政訴訟制度的改革和探索必須追求社會價值和法律價值，注重實踐效果。當前行政首長出庭應訴制度的建立和實施便有著很好的社會效應及法律效應，對于消除沖突、構建和諧社會，引導社會走向法治，通過司法渠道解決社會矛盾，具有特別重要的現實意義。
從審判實踐看，行政機關負責人作為行政機關的“一把手”、“掌權人”，出庭應訴有其必要性。
（一）有利于增強行政機關領導人的法律意識，提高依法行政水平。我國現行的行政首長負責制，決定了行政首長對本部門的依法行政工作負總責。“一把手”出庭應訴，要求行政機關負責人對本行政機關作出的具體行政行為在事實、法律和程序方面進行全面的掌握和考量。通過出庭應訴，可以促使其認真學習法律知識，深化依法行政意識，強化依法行政的責任感，從而進一步提高決策水平。
（二）有利于為行政機關工作人員樹立執法典范，推動行政機關工作作風的改進。實踐中，行政機關負責人出庭應訴時，通常本機關工作人員參加旁聽的比例較高，對執法人員規范執法行為，促進執法公正，提高執法水平都會產生積極的影響。行政機關負責人在法庭上直面行政相對人，平等地據理力爭，據法力辯，也能更直接、更有力地促動工作人員改進工作，進而加快本機關工作作風的好轉。
（三）有利于化解官民矛盾，實現法律效果與社會效果的有機統一。行政機關負責人出庭應訴，體現了對行政相對人法律地位的尊重和對其合法權益的重視。在訴訟中，許多行政相對人覺得自己與行政機關“一把手”平起平坐，實現了訴訟地位的平等性，在心理上得到極大的滿足，從而大大緩和了與行政機關的對立情緒，有利于行政糾紛的解決。另外，行政機關負責人親自出庭，對行政相對人存有異議之處耐心解釋，對機關本身存在問題之處虛心改正，真正地從源頭上化解了官民矛盾，能更好地促進法律效果與社會效果有機統一。
（四）有利于法治政府形象的展示。以積極的態度出庭應訴，既是對群眾和法律的尊重，也是法治政府良好形象的展示。行政首長作為被告出庭在社會上會造成震撼，產生一種效應， 表率作用明顯。隨著依法行政的推進，行政機關尊重法律、尊重公眾的做法會越來越多地贏得民心。
（五）有利于提高群眾的法治意識，營造良好的法治氛圍。
“民告官卻不見官”現象的存在，客觀上給老百姓造成行政機關拒絕接受司法監督的印象，容易使行政相對人對司法公正失去信心，從而產生尋求上訪等途徑解決問題的想法。行政機關負責人積極主動地出庭應訴，不僅有利于誠信政府的打造，而且對群眾也是一種法制文明的宣傳，有助于全社會法治意識的提高，加快推進法治進程。
綜上，無論從法理考量、政策層面的分析，還是比照其他省市實行行政首長出庭的成功做法，我認為，推行行政首長出庭應訴制度已成為建立法治政府、構建和諧社會的時代要求和歷史必然。當然，在具體工作中，考慮到行政任務的繁雜以及行政效率的保障，應該用一種兼具合理性與現實性的操作方式，可以在不同行政層級之間設定不同的條件，來確定各級行政首長需出庭應訴的案件。而對于原告人數眾多的共同訴訟案件，土地征收、房屋拆遷等涉及一個地區或一個領域廣大群眾切身利益的案件，以及涉及政府重大決策合法性案件等，尤其應當要求行政首長出庭應訴。
