[ 楊凱 ]——(2013-4-12) / 已閱12706次
摘要: 本文結合中國社會轉型時期對行政公益訴訟制度的現實需求，通過分析行政私益訴訟案例，提出推動行政公益訴訟的切實可行的路徑選擇是：以行政審判權的能動運行為基本方法，以“自然法”與“實在法”的契合為司法哲學，以審判權的能動運行促進行政公益訴訟制度的建構。
關鍵詞: 行政訴訟 私益訴訟 公益訴訟 能動司法
在我國，行政公益訴訟并不是一個法律用語。對于為什么我國的行政訴訟法沒能建構真正的行政公益訴訟制度，法學界觀點紛紜。如何解決當下的“國法”沒有行政公益訴訟制度，而“天理和人情”又要求司法回應公益訴訟的矛盾？本文從三起具有公益訴訟性質的民事行政關聯訴訟典型案例的審判過程、審理結果和審判經驗的實證分析入手，結合中國社會轉型時期對行政公益訴訟制度的現實需求，在論析行政公益訴訟制度建構的理念價值的同時，探討以審判權的能動運行促進和推動行政公益訴訟制度建構的司法路徑，以期對我國行政訴訟法立法的修改完善有所裨益。本文所討論的法理學問題是：一是從事行政審判的法官在審理案件過程中如何對在私益訴訟中凸顯出的社會公益訴求進行法律識別；二是從事行政審判的法官選擇什么樣的路徑和方法來應對和處理行政訴訟中涉及社會公益訴求的各種社會矛盾；三是從事行政審判的法官在缺乏公益訴訟制度的情況下，是否應當承擔“自然法”宣示者的社會責任；四是法官對于行政訴訟中私益與公益交織在一起的特殊情形如何進行法律適用；五是在中國轉型社會的現階段行政公益訴訟制度建構的路徑選擇中法官應當起到怎樣的引領作用。
一、典型案例的啟示與思考
近十年來，我國關于行政公益訴訟的理論研究和實踐探索雖然取得較為豐碩的成果，但未能透過行政法官的審判實踐經驗來研究行政公益訴訟規則設計和制度建構。本文選擇的典型案例來源于武漢市漢陽區人民法院民事一審和武漢市橋口區人民法院行政一審、武漢市中級人民法院行政二審均已審結的三起民事行政關聯訴訟案件。這三起典型案例的起訴者均為居住在武漢市漢陽區的公民馬長松。馬長松是武漢市園林局下屬國營漢陽漁場的職工，同時也是該漁場龍陽湖漁業養殖承包人。龍陽湖位于武漢市漢陽區，是武漢市人民政府特許從事漁業養殖的面積較大的湖泊。2004年，原告馬長松與國營漢陽漁場經協商一致后簽訂了漁業養殖承包協議，并開始承包養魚。但養殖經營卻并不順利。由于龍陽湖附近大部分企業的生產污水、居民生活污水和地面徑流污水均未經處理而直接向湖內排放，加上漁業養殖大量使用人工飼料和消毒藥水等多種污染，造成湖水大面積污染，經常發生死魚現象，最后龍陽湖的水質達到劣五類水體污染標準，凡投放的魚苗立即死亡，根本無法從事漁業養殖。馬長松承包后所投入的資金幾乎全部損失，經濟損失經過鑒定有239萬元之巨。面對因水污染所造成的經濟損失，馬長松選擇龍陽湖附近正在排污的大型企業武漢卷煙廠作被告，向法院提起環境污染侵權民事訴訟，請求法院依法判令被告承擔因環境污染造成其漁業養殖的全部經濟損失。在民事訴訟過程中，由于民事訴訟證據難以確定環境污染多因一果的賠償責任，原告馬長松與其代理律師為了確保民事訴訟私益目的實現，試圖通過提起行政訴訟收集民事環境侵權責任的證據。馬長松將武漢市環境保護局和武漢市水務局告上法庭，請求法院依法判決其履行防治和防護龍陽湖水污染的法定職責并附帶賠償因行政不作為而造成的經濟損失2元。
案例一：原告馬長松訴被告武漢卷煙廠、武漢市水務集團有限公司、武漢市城市排水發展有限公司、武漢市城市建設基金管理辦公室、武漢市城市建設投資開發集團有限公司環境污染侵權損害賠償糾紛案。一審法院案號為武漢市漢陽區人民法院(2007)陽民二初字第43號。一審法院審理結果是裁定準予撤訴。
案例二：原告馬長松訴被告武漢市環境保護局履行法定職責附帶行政賠償案。一審法院案號為武漢市橋口區人民法院(2007)橋行初字第27號，一審法院審理結果是裁定駁回起訴。上訴人馬長松不服判決上訴至武漢市中級人民法院，二審法院案號為武漢市中級人民法院(2008)武行終字第24號，二審法院審理結果是裁定準予撤回上訴。
案例三：原告馬長松訴被告武漢市水務局履行法定職責附帶行政賠償案。一審法院案號為武漢市橋口區人民法院(2007)橋行初字第28號。一審法院審理結果是裁定駁回起訴。上訴人馬長松不服判決上訴至武漢市中級人民法院，二審法院案號為武漢市中級人民法院(2008)武行終字第33號。二審法院審理結果是裁定準予撤回上訴。
(一)審判過程：私益訴訟隱含公益訴求帶來的諸多問題
馬長松提起的民事侵權賠償糾紛案件在一審法院的審理過程并不順利，法官在案件審理過程中發現很多問題：
首先，證據規則和舉證責任分配問題。雖然在民事環境污染侵權訴訟案件審理中實行舉證責任倒置，但本案中的水質污染是多因一果所致，被告武漢卷煙廠拿出了行政機關頒發的排污許可證和污水處理達標檢測報告辯稱龍陽湖的水質污染與己無關，同時辯稱龍陽湖周邊還有幾十余家企業事業單位生產污水和幾十萬戶居民的生活污水都在向龍陽湖直接排放，原告馬長松應當去起訴其中沒有排污許可證或污水處理不達標的企業事業單位和負責生活污水處理的部門。原告馬長松就此追加負責當地生活或污水處理的武漢市水務集團有限公司等四家國有企業作為本案民事侵權賠償訴訟的共同被告。然而，被追加的四個共同被告均辯稱其雖然負有處理生活污水的責任，但他們是靠政府財政撥款和水費收取來進行城市生活污水處理的，因為沒有經費保障無法履職的應當免責。另外，五被告均辯稱雨雪天地面徑流的污染源以及馬長松自己承包漁業養殖過程造成的環境污染同樣也是造成水質污染的多種原因之一，這個污染原因不能由他們承擔賠償責任。對于多因一果的環境侵權情況如何劃分環境污染的民事侵權賠償責任？在民事訴訟證據規則規定環境侵權舉證責任倒置但舉證證據難以證明待證事實的情況下，法官如何再次分配舉證責任？
其次，環境污染責任劃分技術鑒定困難問題。對大面積湖泊水體環境污染原因的相關鑒定證據的技術含量要求很高，且現在還沒有環境侵權的鑒定標準。環境侵權責任鑒定所需高昂的鑒定費用究竟由誰來承擔？對于提供了政府行政機關依合法程序頒發的排污許可證及污水處理達標檢測報告的企業是否可以認定其免責？工業排污、生活排污、自然污染和養殖業污染的成因和責任分擔標準究竟如何劃定？這沒有一個明確的比例，目前也無法進行專業的技術鑒定來確定。如此一來民事訴訟案件的審理陷入了僵局。
再次，私益訴訟中隱含公益訴求的法律識別和價值判斷問題。根據民事法官的釋明和對舉證責任的再次分配，原告馬長松如果不能再提交相應的補強證據，法院可能難以支持他的民事訴訟請求。為了突破民事訴訟舉證的困境，實現保護私益目的，馬長松提起了行政取證之訴。雖然原告馬長松在民事訴訟過程中提起行政訴訟的最初目的是為收集民事訴訟證據，亦即是出于追求私益的目的。但是，環境污染多因一果帶來的民事審判難題實際上就隱含著對社會公益的訴求。通過行政訴訟收集民事訴訟證據雖然是誤打誤撞引發了公益訴求，但其實社會公益早就隱含在眾多的私益訴訟之中。
(二)審判結果：基于社會公益訴訟性質的司法難題
關于原告馬長松訴被告武漢市環境保護局履行法定職責一案，一審法院經審理后認為：我國環境保護的行政管理法定職責是實行嚴格的地域管轄職責劃分，現行法律法規和規章均已明確授權規定由地方各級人民政府及各級人民政府的環境保護行政主管部門對本行政區域內的環境保護工作實施統一監督管理。龍陽湖地處武漢市漢陽區轄區內，其環境污染防治和保護的行政管理職權理應由武漢市漢陽區人民政府及武漢市漢陽區環境保護局承擔。因此，鑒于本案被告武漢市環境保護局的被告主體資格不適格，一審法院裁定駁回原告起訴。
關于原告馬長松訴被告武漢市水務局履行法定職責一案，一審法院經審理后認為：現行法律法規規章并未明確賦予水務局履行水污染防治的法定行政管理職責。因此，被告武漢市水務局不是對龍陽湖水污染防治履行法定行政管理職責的適格主體。鑒于原告馬長松對本案適格被告主體的訴訟對象選擇錯誤，一審法院同樣裁定駁回原告起訴。
一審法院兩份駁回起訴的行政裁定書給馬長松試圖通過行政訴訟收集民事訴訟證據的夢想當頭一棒。原告馬長松不服一審法院裁定向武漢市中級人民法院提出上訴。經二審法院調查，承包合同雖然是馬長松個人簽訂，但有40名原漁場職工在其承包的養殖場工作，馬長松訴訟的目的還涉及40名職工生活保障的群體性利益問題，案件審理存在著一定的社會不穩定和不安定因素。
在上訴過程中，上訴人馬長松還通過其代理律師邀請了專門從事環境公益訴訟事務的知名學者作為訴訟代理人，主流媒體對行政訴訟二審案件的審理情況進行了報道，龍陽湖水質污染所涉及環境保護公共利益的問題迅速成為當地政府行政機關、老百姓和社會輿論熱議的公共話題，私益訴訟的目的意外引發了社會公益的諸多問題，使二審過程明顯地顯現出公益訴訟的性質和特點。這三起民事行政關聯訴訟表象上是原告馬長松個人提起的三起私益訴訟，但實質上既有隱含群體性利益的訴求，又凸顯公益訴求。如何通過解決行政私益訴訟滿足人民群眾的司法期待，成為二審行政法官面臨的難題。
(三)審判經驗：基于審判過程和處理結果的法理學詰問
鑒于上述司法難題，合議庭嘗試將行政訴訟協調和解和民事訴訟調解相結合，應對民事行政關聯訴訟所涉及社會公益訴求，將行政審判中凸顯的公益訴求與民事侵權糾紛合并化解，通過妥善化解民事行政關聯案件中所涉及的個人利益、群體性利益和公共利益矛盾糾紛，妥善解決關聯訴訟涉及的社會公益訴求。法院通過協調和解的溝通方式使被訴行政機關認識到其在履行法定職責上確有欠缺，被訴行政機關在訴訟過程中根據法院提出的司法建議及時改進工作，依法積極履行龍陽湖水污染治理和防治相關的法定職責，有效地促進了龍陽湖的環境污染治理和防治工作。經過合議庭多次主持行政協調和解及一審法院積極配合做好民事調解工作，馬長松提出的漁業養殖損失及40名漁場職工的生活安置問題均得到了當地政府和主管行政機關的妥善安置和補償，馬長松與行政機關之間就履行法定職責的問題也達成了諒解。于是，馬長松自愿提出撤回民事一審起訴和行政上訴的申請，三起民事行政關聯訴訟案件均以撤訴方式審理結案。
三起案件妥善處理的審判經驗是：法官在沒有行政公益訴訟制度的情況下，運用行政協調和解和民事訴訟調解相結合的司法審判方法，一并妥善解決了帶有公益訴求的民事行政關聯訴訟案件。行政審判權的運行既解決了私益訴訟糾紛，又化解了其中涉及的社會公益訴求，案件以私益訴訟為起點，以公益訴訟為終點，實現了法律效果與社會效果的統一。這三起民事行政關聯訴訟典型案例的審理過程和處理結果向法學理論界提出的問題在于：如何在私益訴訟和公益訴求之間尋找兼顧私益和公益的平衡點？在私益訴訟案件審理過程中法官如何創造性地適用法律來實現社會公平正義？行政法官的實踐經驗實際上已經為我們預見了行政公益訴訟制度建構的未來。
二、價值理念的確立與追求
面對審判過程中顯現出的社會公益訴求問題，我們有必要從法理學的層面來思考公共利益概念的界定和我國行政公益訴訟制度建構的價值取向。“公共利益是由社會總代表所代表的、凌駕于社會之上的、形式上或實質上的社會利益。”①然而，因其在不同時代的內涵各不相同。對于行政訴訟中的“公共利益”的概念如何界較為困難。而且，行政訴訟中的公共利益與一般意義上的公共利益又有所區別，行政訴訟中的公共利益不僅具有整體性和普遍性的特點，還必須具有訴訟程序上的可操作性和實際意義。行政公益訴訟是指為了維護社會公共利益而進行的行政訴訟。法官如何識別和認定行政訴訟案件中所涉及的公共利益，如何識別公益與私益、公共利益與國家和政府利益的區別，需要從行政訴訟的目的和公益訴訟的價值理念來進行識別和判斷。
(一)現代行政審判權能動運行的價值理念
“當今中國社會與現代西方發達國家的社會相比，具有明顯的二元性和復雜性。”②行政公益訴訟是社會發展到一定階段的必然產物，是體現社會法治化水平的重要標志。當前，公益訴求凸顯的行政訴訟案件類型相對集中在環境資源保護、國有資產流失、反壟斷、公共管理職責履行等范疇內。但是，我國現行的司法制度體制和法律制度框架并未設置行政公益訴訟程序制度，加上現在各地法院普遍實行的是嚴格的立案審查制度，大量涉及社會公益的行政訴訟還是難以被法院受理立案。正如本文典型案例一樣，目前只能是通過私益訴訟的方式進入行政訴訟程序實現公益訴求。
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