[ 黃禮聰 ]——(2013-4-26) / 已閱7517次
在現代國家管理中，行政管理的作用越來越重要。行政管理的手段也越來越多，幾乎涉及社會生活的方方面面，行政糾紛也隨之增多。與此相對應，行政救濟就顯得很重要，既防止行政權濫用，又保護了行政相對人的合法權益。我國已經頒布實施了行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法、信訪條例等一系列行政救濟的法律、法規，使憲法規定的公民基本權利在受到行政機關侵害時能夠獲得基本的救濟。然而，由于我國現有行政救濟制度還不夠完善，行政相對人合法權益不能獲得充分的保障，這和法制政府的構建不相適應。因此，我們要更新行政救濟的觀念、完善和健全行政救濟的制度和機制。
一、完善立法 擴大受案范圍
我國《行政訴訟法》對法院受案范圍采取了列舉的方式，其第11、12條分別列舉了應當受理和不能受理的案件類型。這一規定較之以往制定的各個單行法，擴大了受案范圍。但是，在實踐中仍然存在很多案件進不了訴訟渠道，公民告狀無門的現象。從解決社會糾紛的目的出發，原則上應當讓所有的行政爭議能夠在法院得到最終解決。為了精確界定行政訴訟的范圍，避免出現“掛一漏萬”現象，在立法技術上，法院受案范圍宜采用概括式規定；對于特殊行政行為法院不宜受理的，用列舉的方式明確排除。
擴展受案范圍應當從以下幾個方面考慮：第一，確立“司法最終救濟”原則。第二，將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。第三，將內部行政行為納入行政復議和行政訴訟的受案范圍。
二、規范程序 確保救濟公平
建設社會主義和諧社會目標的提出，對行政救濟程序的公正性提出了更高的要求。我國現行法律中的有關行政救濟程序缺乏公正性和公開性。例如，我國行政復議法第22條規定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見�！蹦壳斑@種行政復議以書面審查為原則的方式，雖然方便快捷，但是難以確保裁判的公正性。
在行政復議程序方面，我國行政復議法的規定與其他發達國家相比尚有差距。建議對行政復議程序進行改革：第一，改變書面審理方式為當事人雙方共同參與審理方式。第二，引入聽證程序，使當事人對整個行政復議活動進行監督。第三，建立回避制度。明確規定復議人員自行回避和相對人申請回避兩種回避的情形。第四，規定律師代理和訴權告知制度。
三、健全體制 保障救濟獨立
行政救濟機關的獨立性是實現公正裁判和救濟的必要條件及重要保障。我國從20世紀80年代中期開始在各級法院設立了行政審判庭，同時在行政機關內部設立了行政復議機構。從行政訴訟救濟上看，法院法官在實踐中不獨立，影響了獨立裁判和公正執法。從行政復議救濟上看，行政復議機構和人員也缺乏獨立性。我國的行政復議機構主要有所屬本級人民政府、上一級主管部門、上一級人民政府和原作出行政行為的機關四種類型。
行政救濟機構缺乏獨立性，完善救濟體制，保障行政救濟機構的獨立性，可以從以下方面進行考慮：
第一，從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。第二，強化行政復議機構和人員的獨立地位。
四、明確標準 加大補償力度
從行政復議救濟上看，我國行政復議法第3條第3項規定，行政復議機構“審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬定行政復議決定”�？梢�，我國行政復議的審查標準是對行政行為進行合法與合理性審查。從我國行政訴訟法第5條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”上看，行政訴訟中排除了對行政行為的合理性審查。
行政主體實施行政行為應符合行政合法性原則和行政合理性原則。我國目前行政復議的審查標準是對行政行為“合法與合理性”審查，但在現行行政訴訟中則排除了對行政行為的合理性審查。在行政復議或是行政訴訟中都應確立行政合法與合理的全面審查標準，真正做到程序上合法，事實上客觀公正。
行政救濟制度的完善離不開國家賠償及國家補償制度的完善。我國不能僅僅停留在由于行政違法行為引起的國家賠償層面上的研究，還應更深入地對來自政府合法行為給相對人造成損害指國家賠償制度的研究。
五、拓寬渠道 發揮救濟功效
我國目前的行政救濟渠道比較單一，主要集中在行政復議和行政訴訟兩種方式上，不利于行政救濟功能的發揮，不利于行政相對人。我國行政訴訟法第37條規定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或其他組織可以先向上一級行政機關或者法律法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服的再向法院提起訴訟的，依照法律法規的規定。”這是我國有關行政復議與行政訴訟程序銜接關系最直接的法律規定。
從實證角度來看，這一制度設計本身存在著嚴重的缺陷，行政救濟必須拓寬渠道。第一，建立行政訴訟有限調解制度�！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第7條規定：“當事人在行政訴訟中的法律地位平等”，它構成了建立行政訴訟有限調解制度的法理基礎。第二，借鑒國外行政救濟制度，設立行政裁判所。從性質和程序上看，行政裁判機構獨立于行政機關，裁判所獨立辦案，不受行政機關及其官員干預，裁判所審理案件基本適應司法程序。當事人對行政裁判所的裁決不服，除非法律規定相應裁決為終局裁決，可以允許上訴。
有權利必有救濟。隨著行政自由裁量權的擴張，完善行政救濟制度是尊重和保障人權的體現，也是構建法治政府的具體措施。行政救濟是法律救濟的一種，是指國家機關通過解決行政復議、制止和矯正違法或不當的行政侵權行為，從而使行政相對人合法權益獲得救濟的法律制度。
（作者單位：江西省峽江縣人民法院）
