[ 程積焱 ]——(2003-12-19) / 已閱20269次
征地過程中維護(hù)農(nóng)民利益的幾點(diǎn)思考
程積焱 四川鼎公律師事務(wù)所 郵編：610041
征地又稱農(nóng)民集體土地征用，是指為了國家建設(shè)的需要，國家強(qiáng)制把集體土地變?yōu)閲型恋兀⒔o予補(bǔ)償?shù)男袨椤ｋS著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，征地是經(jīng)常發(fā)生的事情，這使許多地方城市面貌煥然一新，它是與各地方政府做了大量的工作分不開的。然在這過程中，也發(fā)生了令人痛心的事情，如有的農(nóng)民采取鋌而走險(xiǎn)的方法來維護(hù)自己的合法權(quán)益，這其中也不乏有的地方政府損害農(nóng)民利益的情況存在。那么，在征地過程中，如何維護(hù)農(nóng)民的利益呢？這確實(shí)是我們應(yīng)該思考的問題。
一、 有關(guān)征地的法律、行政法規(guī)依據(jù)及思考
《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征用。”這是以根本大法的形式對(duì)征地作了原則規(guī)定。《土地管理法》第二條第四款也作了相應(yīng)的規(guī)定。《土地管理法》第四十五條至第五十條集中規(guī)定了征地的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、程序、補(bǔ)償安置等。《土地管理法》第五十一條就大型水利、水電工程建設(shè)征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法作了專門規(guī)定，明確由國務(wù)院另行規(guī)定，這符合專門項(xiàng)目的特殊性。《土地管理法》第七十八條、七十九條就有關(guān)征地中的違法行為作出處罰的規(guī)定。
《城市房地產(chǎn)管理法》第八條簡單規(guī)定了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地征用再出讓問題。
國務(wù)院制定的《土地管理法實(shí)施條例》第二十條對(duì)征地行為的批準(zhǔn)事項(xiàng)作出了規(guī)定。
從以上的法律、行政法規(guī)可以看出，我國有關(guān)征地制度是不完善的，操作性不強(qiáng)。而《土地管理法》是1986年制定的，雖經(jīng)兩次修訂，但變動(dòng)不大，故該法已與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。其中，規(guī)定了關(guān)于征地的制度前提條件是國家為了公共利益的需要。而什么是公共利益沒有任何規(guī)定，這就為政府無限擴(kuò)大征地提供了便宜條件，原因就是沒有對(duì)征地用途加以區(qū)分。征地用途分為公益性征地和經(jīng)營性征地。公益性征地如用于公共道路、水利、學(xué)校等建設(shè)，這種情況才是征地的合理前提。經(jīng)營性征地是用于商業(yè)目的，如搞房地產(chǎn)開發(fā)，這種情況往往是政府低價(jià)從農(nóng)民手中征用土地，在高價(jià)出讓給公司或私人，這與政府的職能是不相稱的，這種情況完全可以由開發(fā)商與農(nóng)民以市場(chǎng)價(jià)格協(xié)商來簽定土地出讓合同，只是用地上要嚴(yán)格限制，政府應(yīng)加強(qiáng)用地的審批管理。這才能體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平、等價(jià)、有償?shù)脑瓌t。
眾所周知，土地是不可再生資源，土地也是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，對(duì)農(nóng)民土地的征用，就意味著農(nóng)民喪失了生存的源泉。所以，征用土地對(duì)農(nóng)民給予合理的補(bǔ)償是必要的。而現(xiàn)行有關(guān)征地補(bǔ)償操作性方面，遠(yuǎn)不如城市房屋拆遷那樣，它有國務(wù)院制定的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，操作性是很強(qiáng)的。因此，國家有必要專門制定一部《土地征用法》來加以規(guī)范。
二、 征地補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)思考
征地過程中涉及到的核心問題——征地補(bǔ)償安置，而真正涉及到補(bǔ)償安置的只有《土地管理法》第四十七條。這一條特別就耕地的補(bǔ)償安置費(fèi)用作了規(guī)定，而其它土地及地上附著物和青苗補(bǔ)償安置沒有標(biāo)準(zhǔn)。而是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定具體標(biāo)準(zhǔn)，而省級(jí)地方政府往往在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)又顯得過低。而且標(biāo)準(zhǔn)的制定又是省級(jí)授權(quán)地市級(jí)，地市級(jí)又授權(quán)區(qū)縣級(jí)，這種做法有違《立法法》，這必然會(huì)造成層層降低標(biāo)準(zhǔn)，也會(huì)損害農(nóng)民的利益。
誠然，每一地塊的價(jià)值是不一樣的，但為了維護(hù)農(nóng)民切身利益，每個(gè)省級(jí)政府在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)明確一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)是必要的。上海市是這么做的。可見，是可行的。
征地中必然會(huì)涉及到房屋的拆遷補(bǔ)償安置問題，而地方政府在制定房屋補(bǔ)償安置價(jià)格中往往只體現(xiàn)了房屋的殘存價(jià)值，更說不上對(duì)房屋所占土地的價(jià)格補(bǔ)償了，這是極不合理的。土地使用權(quán)價(jià)格是否應(yīng)該補(bǔ)償，這是爭論的焦點(diǎn)。本人認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地也是一種商品，也要體現(xiàn)等價(jià)交換的原則，應(yīng)該給予房屋所占范圍內(nèi)的土地作補(bǔ)償。上海市在征地補(bǔ)償中，也有土地使用權(quán)基價(jià)這一項(xiàng)，這種做法走在了全國最前列。
補(bǔ)償費(fèi)的支付方式也可以是多種多樣的，可以現(xiàn)金支付，也可以是其它方式。如四川省成都市對(duì)女年滿50周歲，男年滿55周歲的可以采取社會(huì)保險(xiǎn)方式，到時(shí)發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)金。最近，成都有幾位農(nóng)民首次拿到了保險(xiǎn)金。
三、 征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)公開性、透明性的思考
關(guān)于有關(guān)補(bǔ)償安置的地方文件中，很多都是對(duì)城市拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，而真正涉及到征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的很少。如有關(guān)評(píng)估問題就是這樣，沒有專門對(duì)征地補(bǔ)償評(píng)估作規(guī)定，而征地也是完全可以采用的。如在四川省人民政府制定的《城市房屋拆遷補(bǔ)償評(píng)估管理辦法》中就只涉及到城市房屋，沒有規(guī)定在征地補(bǔ)償中可以適用，而這恰恰是可以采用的。如在征地動(dòng)員會(huì)上采用城市房屋拆遷做法，如實(shí)介紹全部報(bào)名的估價(jià)機(jī)構(gòu)，并在政府主管部門監(jiān)督下當(dāng)場(chǎng)以抽簽方式確定估價(jià)機(jī)構(gòu)，這有利于消除農(nóng)民的種種不合理猜想，避免不必要的糾紛。
在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題上，有的省份是多年不變。大家知道，土地價(jià)格在逐年增加，至少每年要調(diào)整一次。在價(jià)格制定上可采取聽證會(huì)形式，除要有政府主管部門參與外，還應(yīng)該有農(nóng)民代表參加，聽取農(nóng)民的意見。上海市已舉行了首次征地聽證會(huì)，這有利于推進(jìn)政務(wù)公開，接受群眾的監(jiān)督。
信息應(yīng)公開化。政府應(yīng)把有關(guān)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公布在互聯(lián)網(wǎng)上，供公眾查閱。現(xiàn)很多地方政府還沒有做到這一點(diǎn)。而有的地方政府已建立了專門的網(wǎng)站，如南京拆遷網(wǎng)公布了城市拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但沒有涉及征地補(bǔ)償，是不足的。上海市的房地資源網(wǎng)是做得好的，其中專門公布了征地補(bǔ)償?shù)母鞣N標(biāo)準(zhǔn)，這是政府服務(wù)為民思想的體現(xiàn)。
以上只是本人的一些看法，沒有涵蓋征地的全部問題。但我想各地方政府真正做到從老百姓的利益出發(fā)，許多問題是完全能夠解決的，社會(huì)的安定局面也是能夠維護(hù)的。
