[ 馮興吾 ]——(2003-12-28) / 已閱45821次
信訪工作與法律服務(wù)結(jié)合之初探
馮興吾 袁野 劉金海
信訪是社會組織管理者與管理相對人之間的一種社會活動。信訪作為一種社會活動，早在我國古代即已產(chǎn)生、存在并發(fā)展。但“信訪”一詞是經(jīng)歷了長期歷史發(fā)展才被確定下來。1966年7月，中央辦公廳“信訪處”的成立，標(biāo)志著“信訪”一詞首先在黨內(nèi)被正式使用。1995年10月28日，國務(wù)院發(fā)布了《信訪條例》，該條例規(guī)定信訪是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政部門處理的活動。因此，《信訪條例》頒布和實施，標(biāo)志著我國信訪工作納入了法制化軌道。同時，也使法律服務(wù)（律師、公證、基層法律服務(wù)）介入信訪工作，為走信訪與法律服務(wù)結(jié)合之路提供了法律依據(jù)。在此，本文擬就信訪與法律服務(wù)結(jié)合試作初析，以求討教。
一、信訪與法律服務(wù)結(jié)合必要性
1、從信訪工作的原則分析
信訪工作是一項政治性、政策性、法律性很強(qiáng)的工作。《信訪條例》的頒布，解決了處理信訪問題中程序性問題和法律依據(jù)問題，但解決實質(zhì)性的具體問題仍需要遵循信訪工作的基本原則。信訪工作的基本原則就是處理信訪問題的基準(zhǔn)，包括：⑴堅持按照有關(guān)法律、法規(guī)、政策規(guī)定的原則；⑵堅持實事求是，以事實為依據(jù)的原則；⑶堅持政策的原則性與靈活性相統(tǒng)一的原則；⑷堅持思想疏導(dǎo)與解決實際問題相結(jié)合的原則；⑸堅持分級負(fù)責(zé)、歸口辦理與就地解決問題的原則。由此可見，信訪工作最重要的原則就是要按照黨和政府制定的法律、政策來回答和解決信訪人提出的問題。信訪人在信訪中陳述的信訪問題，可能全部是事實，可能僅僅部分是事實、部分不是事實，可能是其主觀捏造的事實以及想象、演繹的事實。因此，信訪工作人員要想盡一切辦法，調(diào)查、收集各種證據(jù)，然后根據(jù)審查后的事實，依照法律、法規(guī)、政策等有關(guān)規(guī)定處理。
《中華人民共和國律師法》第2條規(guī)定，律師“是依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，為社會提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員”。《中華人民共和國公證暫行條例》第3條規(guī)定：“公證處是國家公證機(jī)關(guān)，公證處應(yīng)當(dāng)通過公證活動，教育公民遵守法律，維護(hù)社會主義法制”。公證員依法證明法律行為，有法律意義的文書和事實的真實性、合法性以保護(hù)公共財產(chǎn)，保護(hù)公民身份上、財產(chǎn)上的權(quán)利和合法權(quán)益。《司法部鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細(xì)則》第2條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所通過開展各項業(yè)務(wù)，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)法律、法規(guī)的正確實施，保障和促進(jìn)社會主義民主法制建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)”。因此，無論提供法律服務(wù)的律師事務(wù)所、公證處、基層法律服務(wù)所辦理各項法律業(yè)務(wù)，都必須以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，恪守職業(yè)紀(jì)律和職業(yè)道德，不得超越職責(zé)權(quán)限。
通過信訪與法律服務(wù)的結(jié)合，在分流信訪、減輕信訪部門工作壓力的同時，還可以使信訪人懂得運用法律手段來維護(hù)其合法權(quán)益，培植其法制意識，提高法律素質(zhì)，有利于推進(jìn)依法治國的進(jìn)程。同時，隨著我國社會發(fā)展和法制逐步健全，信訪的各項管理工作都將被納入法制的軌道，因而各種信訪的處理原則，必將越來越緊密同法律手段，尤其是法律服務(wù)，有機(jī)地結(jié)合在一起，形成完整的、統(tǒng)一的、和諧的管理體制，共同維護(hù)國家的長治久安。
2、從信訪工作的屬性分析
《信訪條例》作為國家的行政法規(guī)，它明確了信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的職責(zé)以及領(lǐng)導(dǎo)干部對信訪工作應(yīng)負(fù)的責(zé)任等。可以說，信訪工作是各級行政機(jī)關(guān)和各級行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的一項重要工作，而不僅是信訪部門和信訪部門干部的工作。《信訪條例》第3條規(guī)定：“各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好信訪工作，認(rèn)真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。各級人民政府、各級行政機(jī)關(guān)以及各級行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，通過政府法律顧問（律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者）提供法律服務(wù)，依法行政，為今后做好信訪工作創(chuàng)造了有利條件。
建設(shè)社會主義政治文明是新時期的一項重要任務(wù)，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求。信訪工作是政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，是維護(hù)和實現(xiàn)人民民主權(quán)利的重要途徑，與政治文明息息相關(guān)，是社會主義政治建設(shè)的一個重要方面。同時，依法治國方略的實施，對提高全民的法律素質(zhì)提出了新的更高的要求。信訪與法律服務(wù)的結(jié)合，可以使信訪人的法律知識不斷豐富，法律素質(zhì)不斷提高，依法維權(quán)能力不斷增強(qiáng)，從而促進(jìn)信訪的依法治理，形成良好的法治氛圍。有利于調(diào)動群眾行使民主權(quán)利、參與國家管理的積極性，有利于社會主義政治文明的健康發(fā)展。
3、從信訪內(nèi)容分析
信訪內(nèi)容是指信訪人來信來訪反映的信訪事項。根據(jù)《信訪條例》第8條規(guī)定：“信訪人對下列事項，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出：⑴對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的批評、建議和要求；⑵檢舉、揭發(fā)行政機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為；⑶控告侵害自己合法權(quán)益的行為；⑷其他信訪事項”。由此看來信訪內(nèi)容極為廣泛，既不受時空限制，又不受地域限制。本文認(rèn)為信訪內(nèi)容具體應(yīng)包括以下幾類：
⑴維權(quán)類。是指信訪人要求各級行政機(jī)關(guān)或有關(guān)部門，幫助解決本地區(qū)、本部門或公民、法人等與其權(quán)益密切相關(guān)的問題。如勞動就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、下崗安置、房地產(chǎn)糾紛等。
⑵監(jiān)督類。是指信訪人檢舉、揭發(fā)、控告某個組織或個人違法亂紀(jì)，瀆職失職行為等信訪事項。如檢舉徇私舞弊、貪污受賄、腐化墮落、損公肥私等。《中華人民共和國憲法》第2條第1款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。各級國家機(jī)關(guān)對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理。
⑶建議類。是指信訪人對各級行政機(jī)關(guān)和本部門的各項工作提出建議，獻(xiàn)計獻(xiàn)策的各類信訪事項。如對黨政建設(shè)，文教衛(wèi)體政策、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等提出建議。同時，也應(yīng)包括信訪人對社會問題反映情況，提出批評、表揚或意見的信訪事項。如對市政建設(shè)、交通狀況、農(nóng)民負(fù)擔(dān)等問題提出批評等等。
信訪內(nèi)容的多樣性必然要求司法行政工作的創(chuàng)新，充分發(fā)揮律師、公證、基層法律服務(wù)的各項職能。信訪人的合法權(quán)益受到侵害，向主管機(jī)關(guān)陳述理由，要求復(fù)議，改變或撤銷紀(jì)律處分、行政處罰或民事、刑事處罰決定的各類信訪事項，有關(guān)主管機(jī)關(guān)都必須為信訪人提供法律幫助。對不服公安部門的裁決、人民檢察院的起訴、人民法院的判決的信訪，應(yīng)分別由公安、檢察、法院處理；對不服市場管理處理的應(yīng)由工商部門或質(zhì)量監(jiān)督部門處理。以上問題的解決，無一不是依照法律、法規(guī)處理信訪案件的結(jié)果。在任何一個環(huán)節(jié)都可以看到律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者的作用。
4、從信訪的職責(zé)分析
信訪部門的職責(zé)包括：⑴為黨和政府的中心工作服務(wù)；⑵按照黨和政府的有關(guān)政策規(guī)定，實事求是地處理人民群眾的信訪問題；⑶向黨和政府及領(lǐng)導(dǎo)人反映信訪情況，提供有價值的信訪信息；⑷正確處理人民內(nèi)部矛盾，調(diào)整信訪關(guān)系，促進(jìn)信訪矛盾的消化，維護(hù)社會安定團(tuán)結(jié)；⑸發(fā)揚社會主義民主，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益；⑹根據(jù)信訪工作機(jī)構(gòu)的權(quán)限來決定辦理事項的方式。
司法行政在信訪工作中有多方面的職責(zé)，通過律師、公證、基層法律服務(wù)向信訪工作中延伸，更好地發(fā)揮法律服務(wù)功能、法制宣傳教育功能、法律參謀助手功能、維護(hù)社會穩(wěn)定功能。有利于鞏固和促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，有利于發(fā)展繁榮包括法律文化在內(nèi)的社會主義文化，有利于提升基層群眾生活質(zhì)量。同時，隨著人民生活質(zhì)量的提高，勞動就業(yè)的擴(kuò)大，社會保障的完善，環(huán)境保護(hù)的加強(qiáng)，又必然會涉及方方面面十分復(fù)雜的利益關(guān)系，社會關(guān)系的調(diào)整。要做到信訪與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各種信訪矛盾，促進(jìn)信訪問題公正、安全、文明、健康解決，最有效、最具有普遍意義、最能從根本上解決的辦法，就是健全完善信訪與法律服務(wù)的結(jié)合來引導(dǎo)和規(guī)范。
5、從信訪的特點分析
隨著改革開放的深入和民主法治建設(shè)的進(jìn)步，信訪活動也發(fā)生了許多變化。一是信訪總量上升。2000年全國縣級以上三級信訪部門受理的群眾信訪總量是1995年的2.13倍。1996年至2000年，全國縣以上信訪部門受理的群眾集體上訪批次和人次分別是第四次全國信訪工作會議前13年的2.06倍和2.75倍；二是信訪內(nèi)容也發(fā)生了很大的變化，主要是改革發(fā)展過程中的一些問題。涉及群眾政治、經(jīng)濟(jì)、生活等切身利益的問題大幅上升；三是信訪群眾要求解決問題的心情急切，有的甚至表現(xiàn)較激烈，集體上訪、越級上訪有所增多。出現(xiàn)信訪問題的，既有改革開放所面臨的問題，更有工作不到位甚至失誤的地方。而信訪工作與律師、公證、基層法律服務(wù)相結(jié)合讓人耳目一新，律師、公證員、基層法律工作者從事的法律服務(wù)工作反映了真實的社情民意，及時化解各類社會矛盾，密切加強(qiáng)了政府與人民群眾之間的聯(lián)系。因此，信訪與法律服務(wù)相結(jié)合。對推進(jìn)改革、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定等方面都有極其重要的作用。
同時，信訪人反映的涉法問題所占比例較大，呈不斷上升趨勢。且有些矛盾又不便于行政途徑解決，更適合于走司法途徑。但是，信訪人還不習(xí)慣于尋找司法途徑解決。即使信訪部門工作人員依據(jù)《信訪條例》行使告知義務(wù)，也難以收到顯著的效果。實踐證明，奉法者強(qiáng)則信訪易，奉法者弱則信訪難。什么時侯忽視了法律，忽視了信訪工作中的法律服務(wù)，就會使信訪工作受到挫折和失敗。如有的信訪工作人員，法律意識談薄，不懂得用法律的手段解決問題是極大缺陷。還有的地方信訪工作人員工作簡單，造成信訪人情緒不穩(wěn)定，從而導(dǎo)致纏訪、鬧訪等違法行為的發(fā)生，這不僅擾亂了正常的信訪工作程序，還使信訪人的問題也得不到根本解決。要根本解決這些問題，則必然需要從事法律服務(wù)的律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者與信訪部門工作人員一道艱苦不懈地工作和努力，走信訪與法律服務(wù)結(jié)合之路。
二、信訪與法律服務(wù)結(jié)合的可行性
1、指導(dǎo)思想
以“依法治國”方略為總綱，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以《信訪條例》等相關(guān)法律、法規(guī)和政策為依據(jù)，以加速推進(jìn)實現(xiàn)社會法治化為目標(biāo)，以依法做好信訪工作為重點，以提高依法行政、依法決策、公正司法，切實維護(hù)信訪人的合法權(quán)益為目的，堅持法制宣傳教育與依法疏導(dǎo)、法律服務(wù)相結(jié)合的方法，充分發(fā)揮律師、公證、基層法律服務(wù)的職能作用，擴(kuò)大法律咨詢、法律宣傳、法律援助等法律服務(wù)的覆蓋面，積極探索信訪與法律服務(wù)相結(jié)合的新路子，促進(jìn)司法公正和完善社會保障方面的積極作用，推動依法信訪，推進(jìn)依法行政，維護(hù)社會穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。
2、機(jī)構(gòu)設(shè)置
⑴建立法律顧問室。實施司法行政工作律師、公證、基層法律服務(wù)“大服務(wù)”的戰(zhàn)略，在各級信訪部門建立信訪法律顧問室工作機(jī)構(gòu)，司法行政機(jī)關(guān)選派政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)水平強(qiáng)的律師、公證、基層法律服務(wù)人員駐法律顧問室開展工作；
⑵建立法律援助部。根據(jù)國務(wù)院《法律援助條例》第10條第1款規(guī)定：“公民對下列需要代理的事項，因經(jīng)濟(jì)困難沒有委托代理人的，可以向法律援助機(jī)構(gòu)申請，法律援助：㈠依法請求國家賠償?shù)模虎嬲埱蠼o予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的；㈢請求發(fā)給撫恤金、救濟(jì)金的；㈣請求給予贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費的；㈤請求支付勞動報酬的；㈥主張因見義勇為行為產(chǎn)生的民事權(quán)益的”。在各級信訪部門建立信訪法律援助工作機(jī)制，與法律服務(wù)室聯(lián)合辦公，直接接待和受理法律援助案件。
3、主要職責(zé)
⑴提供法律咨詢服務(wù)。為信訪人解答相關(guān)的法律、法規(guī)和有關(guān)條款，引導(dǎo)群眾依靠法律、法規(guī)解決問題；
⑵提供法律宣傳服務(wù)。向信訪人宣傳國家有關(guān)法律、法規(guī)，有針對性地做好信訪人的思想工作，依法維護(hù)其合法權(quán)益，規(guī)范其信訪行為；
⑶提供依法疏導(dǎo)和分流服務(wù)。對信訪人的信訪案件，需要通過調(diào)解復(fù)議、仲裁、訴訟程序解決的，要積極引導(dǎo)信訪人依法處理；
⑷提供法律援助服務(wù)。對符合法律援助條件的信訪人，要認(rèn)真做好接待登記和審查工作，并依《法律援助條例》的規(guī)定組織實施；如沈陽市為依法做好群眾的來信來訪工作，于2003年出臺了《法律援助律師參與信訪工作的實施意見》。
⑸提供相關(guān)法律服務(wù)。律師對有訴訟要求、符合律師收案條件的信訪人要告知其到律師事務(wù)所，依法辦理委托手續(xù)；公證員在主持調(diào)處矛盾過程中，雙方當(dāng)事人協(xié)商達(dá)成一致意見的，經(jīng)雙方當(dāng)事人的申請可以依法辦理協(xié)議公證，涉及給付一定貨幣物品或有價證券為內(nèi)容的債權(quán)文書應(yīng)當(dāng)賦于強(qiáng)制執(zhí)行效力，對債務(wù)人不履行或不完全履行公證機(jī)關(guān)賦予強(qiáng)制效力的債權(quán)文書的，公證機(jī)關(guān)可以根據(jù)債權(quán)人的申請簽發(fā)執(zhí)行證書；基層法律服務(wù)工作者依據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細(xì)則》第3條鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定，比照律師的操作程序代理參加民事、經(jīng)濟(jì)、行政訴訟活動，代理非訴訟法律事務(wù)。
4、職能劃分
⑴法律顧問室（法律援助部）的工作職能。承擔(dān)信訪部門的法律顧問工作，負(fù)責(zé)對值日的律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者的日常考核、評價及管理工作；定期向司法行政部門匯報相關(guān)工作；對律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者介入信訪工作提出意見和建議；探索律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者介入信訪工作的有效途徑和辦法等；
⑵值日律師、公證員基層法律服務(wù)工作者的職責(zé)。依法接待信訪人上訪，提供法律咨詢、法律宣傳和法律服務(wù)，依法為信訪人提供切實可行的司法建議；做到熱情接待，周到服務(wù)，準(zhǔn)確解答；嚴(yán)格遵守信訪紀(jì)律和司法行政機(jī)關(guān)制訂的各項制度；
⑶信訪部門在與法律服務(wù)結(jié)合中的職責(zé)。為信訪與法律服務(wù)結(jié)合中律師、公證員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作者提供必要的辦公條件；指派專人負(fù)責(zé)此項工作，并做好輔助性工作；根據(jù)律師、公證員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者提供的法律咨詢意見和建議，及時分流、疏導(dǎo)和處理相關(guān)信訪事項；需要律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者提供法律論證意見、出具法律意見書或參加案件協(xié)調(diào)會、聽證會來處理重大疑難信訪案件的，信訪部門則應(yīng)提前3日向律師、公證員或基層法律服務(wù)工作者提供相關(guān)資料，以確保其能及時、客觀、公正地提供法律服務(wù)；定期通報、總結(jié)、交流信訪與法律服務(wù)結(jié)合的信息；為司法行政機(jī)關(guān)以及律師、公證員或基層法律服務(wù)工作者提供有關(guān)的信訪文件和信息資料；
5、保障措施
⑴建立主任負(fù)責(zé)制度。律師事務(wù)所、公證處、基層法律服務(wù)所主任要帶頭值日，做出表率，并作為第一責(zé)任人，對介入依法信訪負(fù)全責(zé)，確保工作規(guī)范的有序開展，高速運行；
⑵建立考評制度。實行律師、公證員、基層法律服務(wù)所考勤制，強(qiáng)化對律師、公證員、基層法律服務(wù)所值日工作的日常管理；對參與值班的律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者的考核管理，由各級司法行政機(jī)關(guān)和信訪部門負(fù)責(zé)。對不適合參與此項工作的律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者，要及時調(diào)換。
⑶建立信息通報制度。司法行政部門要與信訪部門建立正常的信息通報制度，對律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者介入信訪工作中所遇到的相關(guān)問題，進(jìn)行協(xié)商和處理；
⑷建立過錯責(zé)任追究制度。律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者不按要求介入信訪工作，違反職業(yè)道德、破壞工作制度，造成不良影響的，司法行政部門要給予紀(jì)律處分；
⑸建立工作文書檔案制度。對律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者參與處理的信訪案件進(jìn)行分類歸檔，既可以增強(qiáng)工作人員的責(zé)任感和使命感，又可以為以后處理同類涉法信訪案件提供了“判例”參考。
⑹建立經(jīng)費保障制度。積極爭取信訪與法律服務(wù)結(jié)合的工作經(jīng)費納入財政預(yù)算。經(jīng)費尚沒有納入政府財政預(yù)算的地方，司法行政機(jī)關(guān)、信訪部門要積極向黨政領(lǐng)導(dǎo)匯報，主動與財政部門溝通，力爭將信訪與法律服務(wù)結(jié)合工作經(jīng)費列入各級財政預(yù)算，建立起政府對信訪與法律服務(wù)結(jié)合的最低經(jīng)費保障。如吉林省就規(guī)定：“經(jīng)費由同級財政撥付”。同時，要保證信訪與法律服務(wù)結(jié)合工作經(jīng)費的專款專用。經(jīng)費應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的銀行帳戶，接受財政和審計部門的監(jiān)督，保障經(jīng)費僅用于信訪與法律服務(wù)結(jié)合的工作和辦案開支，各級司法行政機(jī)關(guān)、信訪部門必須嚴(yán)格監(jiān)督和切實保障經(jīng)費專款專用，不得截留挪用。
三、信訪與法律服務(wù)結(jié)合的幾點思考
1、充分認(rèn)識信訪與法律服務(wù)結(jié)合的長期性、復(fù)雜性和重要性，依法確立“三個代表”重要思想的憲法指導(dǎo)思想地位。
貫徹“三個代表”的重要思想關(guān)鍵在于“立黨為公、執(zhí)政為民”。十六大報告中指出：“我們黨的最大政治優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后的最大危險是脫離群眾”。信訪與法律服務(wù)相結(jié)合的工作直接面對群眾，這項工作做好了，對于加強(qiáng)黨同群眾的血肉聯(lián)系，鞏固黨的執(zhí)政地位，充分發(fā)揮執(zhí)政黨的政治優(yōu)勢，具有重大意義。
總共4頁 1 [2] [3] [4]
下一頁
