[ 農日吉 ]——(2013-7-23) / 已閱11849次
內容摘要:起訴自由裁量權是法律賦予檢察官的一種權力,規范起訴自由裁量權對于維護公平正義,強化權力制約,提升執法公信力,保障人權具有重要的意義,目前規范檢察官自由裁量權還存在不足,檢察機關應積極回應人民群眾的合理訴求,規范起訴自由裁量權,確保執法的法律效果、社會效果和政治效果的有機統一。規范起訴自由裁量權應明確不起訴自由裁量邊界,建立和完善不起訴聽證制度,強化內外部制約,規范量刑建議程序,形成執法公信力的正能量。
關鍵詞:執法公信力 自由裁量權 規范
檢察官起訴自由裁量權是檢察官“對法律規范進行選擇、適用或創造新規范而酌情作出決定的權力”,[2]是法律賦予檢察機關依法獨立行使檢察權的具體體現。檢察官起訴自由裁量權能否正確實施,事關檢察執法公信力問題。就司法現狀而言,由于起訴自由裁量權的擴張,檢察官對案件的量刑權、求刑權、刑罰權和監督權集于一身,如果不受制約,容易成為權力尋租的溫床,眾所周知,“權力不受監督必然導致腐敗,這是顛撲不倒的真理。”[3]目前我國的自由裁量權監督制約機制還不完善,實踐中,檢察官自由裁量權的規范還存在許多問題,這些問題,降低了司法公信力,損害了檢察機關形象,割裂了檢察機關與人民群眾的血脈聯系,因此,充分認識規范檢察官自由裁量權的重要性,深入剖析規范檢察官自由裁量權的問題和原因,進而尋找規范檢察官起訴自由裁量的路徑,對于提高檢察執法公信力具有極其重要的作用。
一、規范檢察官起訴自由裁量權的價值定位
(一)維護公平正義的需要
公平正義,是社會主義法治建設的根本目標,也是人民群眾的強烈愿望。“人民群眾對司法公正與否的評價,來源于活生生的現實,來源于對一個個具體案件的感受。”[4]因此,如果檢察官起訴自由裁量權濫用,公平正義就不可能得到實現。
公平正義要求檢察官對案件的起訴裁量不偏不倚,客觀公正,但是,與行政自由裁量權、法官自由裁量權相比,檢察官的自由裁量權更容易受到行政機關、社會團體和個人以及社會輿論的干擾,一旦“為了迎合公眾與被害人的利益,檢察官就可以利用自由裁量權對案件作出適合自己利益的處理,而這無疑會極大地動搖檢察官客觀公正的立場。”[5]起訴自由裁量權的規范化,正好解決這一問題。因此,規范檢察官的起訴自由裁量權是獨立行使檢察權,實現好、維護好公平正義的關鍵。
(二)權力制約的內在要求
“權力是一種強大的物質力量,必須用另外一種能夠與之相等的或者更強大的力量來制約,它才能循規蹈矩。”[6]事實上,“在我國刑事司法中,由于公安、檢察機關的強勢地位,檢察機關一旦起訴,法官很少會作出無罪判決。”[7]因此,“法律若不設置相應的控制機制,起訴裁量權的濫用則不可避免,并將導致若干負面效益。”[8]
在司法權力制約中,公、檢、法三家的權力應當是相對均衡的,如果過度向法院傾斜,“就會導致法官權力的濫用,”[9]但如果向檢察院讓步,就有可能導致檢察官自由載量權的濫用,因為“在審查起訴過程中,證據是否確實充分,是由檢察機關自行判斷的,有時甚至是由具體辦理案件的檢察官個人進行判斷的。在這種情況下,就有可能出現不當使用或者濫用存疑不訴的權力,影響案件的公正處理,甚至還可能出現用存疑不訴的權力與犯罪嫌疑人進行私下交易的現象,放縱犯罪。”[10]因此,規范檢察官的起訴裁量權實際上是一種權力的制約,是司法相互監督的內在要求。
(三)有利于提升檢察執法公信力
檢察執法公信力來源于人民群眾對檢察機關執法的信賴,來源于檢察官“嚴格公正、規范、文明、安全執法的意識明顯增強,執法行為更加規范,重程序、重證據、尊重和保障人權的社會主義法治理念深入人心,”[11]司法公信力“是指訴訟程序及判決結果,不僅應當為當事人接受和認同,而且還應獲得公眾的信任和尊重,從而達到維護社會穩定與和諧的效果。”[12]以量刑建議為例,實踐中,針對過去量刑的暗箱操作,檢察官“依據被告人實施犯罪的事實、情節、性質,對社會危害程度及其認罪態度,確定其是否具有法定、酌定情節,在法律規定的幅度范圍內提出量刑建議,并制作量刑建議書,在量刑建議書上載明對被告人處于刑罰的種類、刑罰幅度及其理由和依據。”[13]這種規范化的量刑建議能增強檢察機關的辦案透明度,贏得公眾的信賴,從而提升了檢察機關的執法公信力。
(四)有利于保障人權,維護當事人合法權益
規范檢察官起訴自由裁量權監督過程,實際上也是保障人權的過程。尊重和保障人權是刑事訴訟法的核心,修改后刑事訴訟法把這一核心內容列入總則,這一措施是我國刑事訴訟法歷史的一次革命,體現了司法對人權的高度重視。檢察官自由裁量權的運用和實施,當然不能背離這一核心理念。在保障人權理念的審視下,檢察官“應當在平和、理性心態的支配下,在罪行法定和無罪推定司法原則的引領下,牢固樹立客觀全面地收集、保全對犯罪嫌疑人不利和有利的各種證據的執法觀念,樹立向辯護方開示與指控犯罪事實有關的各種證據,不隱瞞對被告人有利證據的執法觀念。”[14]
當然,規范起訴自由裁量權并不是要檢察官禁錮于法律法規條文,而是要根據不同的案情,在法律效果、社會效果和政治效果中,找到平衡點,進而作出符合客觀實際的判斷,因為“法律作為一種社會解釋結構,其面對的是形形色色、紛繁復雜的社會關系,這種社會關系并不是靜止不變的,而是不斷變化發展、出人意料的。”[15]因此,檢察官可以根據案件的客觀實際,從化解社會矛盾出發,作出符合實際的價值判斷,當然這樣的判斷是基于自由裁量權規范的基礎上,誠如霍姆斯所說的“法律的生命不在于邏輯,而在于經驗。”這個經驗,實際上就是起訴自由裁量權理論向實踐升華的規范過程。起訴自由裁量權只有規范化,才能減少工作失誤,才能最大限度地維護當事人的合法權益。
二、檢察官起訴自由裁量權規范的不足
(一)不起訴聽證制度發展不平衡
畢竟,在處理案件的過程中,檢察官依據的絕大多法律條文以法律原則為主,因為法律原則天生存在缺陷,這一點不同于法律規則,“法律原則區別于法律規則的地方在于內涵的抽象性、模糊性以及開放性,它無法像法律規則那樣為”[16]檢察官提供規范的具體的操作辦法,而恰恰是這一原因,在為檢察官提供自由裁量空間的同時,因為沒有規范執法行為,會造成同案不同處理的混亂。而設立不起訴聽證制度恰好解決這一難題,因為, “對重大疑難案件的不起訴處理通過聽證形式向社會公開辦理情況,廣泛接受社會各界的監督,”[17]已成為制約檢察官自由裁量權的一項方式,但在司法實踐中,“聽證程序至今卻尚無統一規范和具體、明確的規定,”[18]因此,各地的不起訴聽證制度發展很不平衡,由于沒有明確的規定和統一的規范,全國檢察機關有的地方還停留在試點階段,有的甚至還沒有建立起來。
在規范性文件缺失的情況下,一些檢察院對不起訴案件的聽證制度束之高閣,程序上并無不當,因為,無論是法律條文,還是部門規范性文件,都沒有規定不起訴一定要實施聽證制度。問題在于,近年來,為了順應檢察改革需要,檢察機關在檢務公開方面已下足功夫,對于涉及人民群眾的切身利益,社會影響大、群眾反映強烈的案件,檢察官作不起訴處理時,一般都要啟動聽證程序。由于各地實施不起訴聽證制度不同步,加上檢察官的辦案能力和執法水平難于劃一,因此,在不起訴聽證制度失衡情況下,檢察官的自由裁量得出的結論有時難于服眾,在一定程序上削弱了檢察執法公信力,不利于檢察事業的健康發展。
(二)量刑建議隨意性大
“量刑建議,是指檢察機關在提起公訴之后,就有罪被告人的量刑種類和量刑幅度向法院提出的法律意見。”[19]作為檢察官自由裁量權的一個重要組成部分,量刑建議不可或缺。問題在于,檢察官量刑建議“通常都是憑借自身的業務水平和生活經歷對案件進行裁決,隨意性很大,”[20]同時,實踐中,如果“公訴人內心的量刑起刑點如果與法官內心的量刑起刑點及對自首、主從犯、退贓、諒解等酌定情節的量刑幅度不一致的話,就將導致檢察機關提出的量刑建議不被采納。”[21]檢察官提出的量刑建議本義是制約法官的自由裁量權,約束法官的權力擴張,但是,如果量刑規則沒有成為法律,檢察官的量刑建議基本上處于擺設地位,不會引起法官的共鳴。就量刑本身而言,如果法官和檢察官在起刑點和量刑幅度大相徑庭,那么就會出現一個問題,法官將毫無顧慮地將檢察官的建議置之腦后,使檢察官的量刑建議變得毫無意義。
顯然,在有罪被告人的量刑方面能夠左右被告人刑罰的是法官,而不是檢察官,檢察官此時只能是公訴人和法律監督者,行使審判權的只能是法院,只有法院才能判決誰有罪,誰無罪。在這里,規范和事實是一對矛盾的統一體,因此,“把規范和事實結合起來時,二者的張力關系將得到體現,其解決依賴與法官的自由裁量權的運用和發揮。”[22]有意思的是,檢察建議是能伸能縮的,如果判決有錯誤,法院可以提起審判監督程序加以糾正,檢察機關可以抗訴。因此,在法官視角,認為檢察官量刑建議帶有很大隨意性的大有人在。
(三)不起訴內部制約機制不完善
的確,在檢察官自由裁量權中,相當比例的自由裁量權是以不起訴裁量權來體現的。“我國不起訴制度包括三種具體的不起訴類型:法定不起訴、酌定不起訴和證據不足不起訴。”[23]刑事訴訟法修改后,針對未成年人犯罪特點,又增加了附條件不起訴這么一個類型,應當說,“附條件不起訴決定具有法律效力,不僅是附條件不起訴作為檢察機關一項裁量權的本質要求,而且是附條件不起訴作為一項制度的重要內容。”[24]因此,附條件不起訴和其他不起訴類型一樣,屬于檢察官自由裁量權范疇。
不起訴案件的認定,常常伴隨檢察官的個人感情色彩,需要內部制約機制來規制。在不起訴案件中,首先作出決定的是案件的承辦檢察官,承辦檢察官根據案件的事實判斷,結合法律法規,對案件作初步裁定,其中法定不訴,由檢察長最終決定,其余的不訴決定交由檢察長或者檢察委員會決定,問題在于,在案件偵查監督和公訴審查環節,“辦案人員在案件的審查中沒有對檢察委員會決策的程序進行必要的考慮,而從客觀上,業務部門辦案工作任務量大,無法預留必要的時間給檢察委員會,”[25]這就使得檢察官的自由裁量沒有在內部監督中得到制約和規制,在人少案多的情況下,這一問題尤為突出。
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