[ 潘璇 ]——(2013-8-30) / 已閱5333次
《政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)實(shí)施已有五年有余,政府信息公開糾紛已成為行政訴訟案件的重要增長(zhǎng)點(diǎn),其中有相當(dāng)比例是由行政機(jī)關(guān)應(yīng)相對(duì)人申請(qǐng)作出“政府信息不存在”告知而引起。在此類案件中,行政機(jī)關(guān)享有明顯的信息優(yōu)勢(shì),且存在拒絕公開信息的天然沖動(dòng)和強(qiáng)大慣性,相對(duì)人往往因信息劣勢(shì)而對(duì)“不存在”答復(fù)充滿合理懷疑。為有效預(yù)防行政機(jī)關(guān)濫用信息優(yōu)勢(shì),維護(hù)相對(duì)人的知情權(quán),司法審查需要發(fā)揮職能作用,嚴(yán)格掌握法律內(nèi)涵,合理確定舉證責(zé)任,保障政府信息公開機(jī)制的有效落實(shí)。
“政府信息不存在”的實(shí)踐樣態(tài)與法律內(nèi)涵
在司法實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)作出“政府信息不存在”告知的類型主要有以下幾種:一是相對(duì)人申請(qǐng)公開的信息不屬于行政機(jī)關(guān)依法履行行政職責(zé)的范圍,不可能在履責(zé)過(guò)程中制作或獲取相關(guān)信息,因而答復(fù)政府信息不存在；二是相對(duì)人申請(qǐng)公開的信息屬于行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的范圍,但由于種種原因,行政機(jī)關(guān)實(shí)際沒(méi)有制作或獲取相關(guān)信息,這里的原因既可以是客觀上因事實(shí)、條件不具備而未制作或獲取,也包括主觀上履行職責(zé)不到位而沒(méi)有制作或獲取,因而導(dǎo)致政府信息不存在；三是相對(duì)人申請(qǐng)公開的信息屬于行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)范圍,行政機(jī)關(guān)曾經(jīng)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或獲取過(guò),但由于工作疏漏或管理不善而丟失,導(dǎo)致向相對(duì)人公開不能,形成“政府信息不存在”；四是行政機(jī)關(guān)制作并保存有關(guān)政府信息,只是出于主觀上有不可告人的秘密,而以“政府信息不存在”為“擋箭牌”,故意拒絕公開政府信息。
盡管在實(shí)踐中“政府信息不存在”情形錯(cuò)綜復(fù)雜,但在法律內(nèi)涵上,卻并非是“莫衷一是”的,而是有明確標(biāo)準(zhǔn)和界定的。根據(jù)《條例》第21條第(3)項(xiàng)的規(guī)定和國(guó)務(wù)院法制辦公室對(duì)其的權(quán)威解讀,規(guī)范意義上的“政府信息不存在”僅僅指“政府信息自始至終不曾產(chǎn)生,根本談不上是否應(yīng)當(dāng)開”的問(wèn)題。這種法律闡釋,符合立法原意,理應(yīng)在司法實(shí)踐中得到尊重和適用。
“政府信息不存在”案件的舉證責(zé)任分配
在司法審查中,“政府信息不存在”屬于否定性事實(shí),在舉證責(zé)任分配和適用上存在兩難困境:行政訴訟由被告負(fù)舉證責(zé)任,而在證據(jù)法學(xué)理論上,要求當(dāng)事人對(duì)“不存在”的事實(shí)充分舉證存在一定的障礙；相對(duì)人在政府信息公開中處于明顯劣勢(shì)地位,舉證能力相對(duì)較弱,不可能給其添加無(wú)法承受的舉證責(zé)任。為此,法院在進(jìn)行司法審查時(shí),應(yīng)在恪守行政訴訟證據(jù)基本規(guī)則基礎(chǔ)上,充分考慮行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在此類訴訟中的舉證能力和難易程度,公平合理確定舉證責(zé)任和義務(wù)。
一是強(qiáng)化被告的舉證責(zé)任。被告負(fù)舉證責(zé)任,是行政訴訟的一般規(guī)則,政府信息公開訴訟也不例外。盡管讓行政機(jī)關(guān)直接證明“不存在”的事實(shí)貌似強(qiáng)人所難,但可以通過(guò)技術(shù)處理,轉(zhuǎn)化證明對(duì)象和方式,以降低證明難度。
二是適當(dāng)增加原告的推進(jìn)義務(wù)。在“政府信息不存在”案件中,原告不僅享有反駁被訴政府信息公開告知行為合法性的權(quán)利,在一定程度上也需要承擔(dān)證明申請(qǐng)公開的政府信息可能已被行政機(jī)關(guān)制作、獲取或保存等相關(guān)線索的推進(jìn)義務(wù)。
三是突出司法職權(quán)探知功能,有傾向性地提升相對(duì)人抗辯能力。法院有必要強(qiáng)化職權(quán)主義功能,盡可能根據(jù)申請(qǐng)協(xié)助調(diào)取證據(jù),在申請(qǐng)公開的政府信息可能存在且依法屬于主動(dòng)公開范圍或涉及公開利益的,可以依職權(quán)調(diào)取證據(jù)或調(diào)查有關(guān)事實(shí)。
“政府信息不存在”案件的裁判方式
針對(duì)實(shí)踐中復(fù)雜多樣的“政府信息不存在”情形,法院應(yīng)嚴(yán)格遵循“政府信息不存在”的法律內(nèi)涵,去偽存真,在合理分配舉證責(zé)任基礎(chǔ)上,根據(jù)不同情況作出不同裁判。
一是對(duì)于行政機(jī)關(guān)依法不具有制作、保存或獲取相關(guān)政府信息的職責(zé),并已對(duì)申請(qǐng)公開的相對(duì)人盡到法定告知和說(shuō)明理由義務(wù)的,可以判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
二是對(duì)于行政機(jī)關(guān)依法負(fù)有制作、保存或獲取相關(guān)政府信息的職責(zé),由于各種主客觀原因而沒(méi)有實(shí)際履行導(dǎo)致不存在的,屬于《條例》規(guī)定的典型“政府信息不存在”情形,要區(qū)分政府信息公開和不履行法定職責(zé)兩種法律關(guān)系,只要行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息公開申請(qǐng)依據(jù)事實(shí)作出了答復(fù),并盡到了合法告知和沒(méi)有依法履行職責(zé)的合理說(shuō)明,即可認(rèn)定行政機(jī)關(guān)履行了政府信息公開職責(zé)。在這種情況下,可以判決駁回原告訴訟請(qǐng)求,對(duì)于行政機(jī)關(guān)不履行基礎(chǔ)行政職責(zé)的問(wèn)題,可通過(guò)司法建議的方式督促改正。
三是行政機(jī)關(guān)依法負(fù)有制作、保存或獲取相關(guān)政府信息,并已實(shí)際制作或獲取的,只是沒(méi)有盡到法定保存義務(wù)而丟失的,盡管也盡到了真實(shí)告知和說(shuō)明理由義務(wù),但考慮到《條例》意義上的“政府信息不存在”僅僅指“自始不存在”,對(duì)政府信息未盡保管義務(wù)導(dǎo)致公開不能,同樣構(gòu)成對(duì)《條例》的違反。鑒于政府信息已客觀上不存在,判決公開已無(wú)實(shí)際意義,因此可以依法判決確認(rèn)違法。
四是行政機(jī)關(guān)依法負(fù)有制作、保存或獲取相關(guān)政府信息職責(zé),有證據(jù)證明原告申請(qǐng)公開的政府信息存在,或者有線索足以令人相信該政府信息可能存在,則應(yīng)當(dāng)判決撤銷被訴政府信息不存在告知,同時(shí)對(duì)確定存在并可以公開的政府信息直接判決公開,對(duì)還需要行政機(jī)關(guān)裁量公開的,判決行政機(jī)關(guān)限期重新答復(fù)。
