[ 吳秀云 ]——(2013-9-9) / 已閱11801次
《中華人民共和國憲法》第一百零四條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內各方面工作的重大事項”�！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第八條和第四十四條分別規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。這是我國憲法和法律對地方各級人大及其常委會重大事項決定權的明確規(guī)定。
彭真同志在1980年4月18日召開的各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責同志座談會上的講話中，首次將其概括為重大事項決定權。重大事項決定權作為地方人大及其常委會的“四權”（立法權、監(jiān)督權、人事任免權和重大事項決定權）之一，是地方人大及其常委會的重要職權。這一職權，既具有嚴格的法定性，又具有高度的權威性和鮮明的人民性，在發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明和社會主義法治國家的進程中，具有十分重要的意義。
但是從目前地方人大工作實際情況來看，重大事項決定權的行使依然是一個比較薄弱的環(huán)節(jié)，迫切需要加以改善和強化。
本文從完善重大事項決定權的必要性，分析這一職權行使中存在的問題入手，擬提出進一步強化和完善重大事項決定權的建議，希望能夠拋磚引玉。
一、完善重大事項決定權的必要性
（一）地方人大及其常委會充分行使重大事項決定權，有利于增強人民主體地位，體現主權在民的憲政原則，有利于堅持和完善人民代表大會制度。
黨的十八大報告中指出：“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權力機關作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權”。人民當家作主實現的重要途徑和最高形式是人民代表大會制度，其中最重要的是由人大及其常委會來代表人民決定國家重大事務。地方人大常委會代表人民的意志，依照法定程序，對本行政區(qū)域內的政治、經濟和社會發(fā)展等各方面的重大事項作出決定或決議，并用國家強制力保證貫徹實施，充分反映了一切權力屬于人民的性質，是主權在民憲政原則的直接體現。重大事項決定權對于沒有立法權的地方人大及其常委會具有更加重要的意義。從某種意義上說，沒有立法權的地方國家權力機關，主要是通過行使重大事項決定權來行使國家權力。
（二）地方人大及其常委會充分行使重大事項決定權，有利于實現國家重大事項決策的科學化和民主化。
一項重大決策總是伴隨著一定的風險，要控制和減少決策的風險和成本，必須完善決策機制，嚴格按規(guī)定程序決策,積極推進決策民主化和科學化。地方人大常委會行使重大事項決定權，充分體現了民主性和科學性原則。地方人大常委會行使重大事項決定權必須按照民主程序，通過調查研究、民意反饋、評估論證等環(huán)節(jié)，可以使決策集中民智，反映民意，體現民利；重大事項決定權的行使是全體人大代表或全體人大常委會組成人員集體作出的決定，并嚴格堅持少數服從多數的原則，使決策更加符合客觀規(guī)律，符合實際。
（三）地方人大及其常委會充分行使重大事項決定權，有利于健全權力運行和監(jiān)督體系，是推進依法治國的重要途徑。
黨的十八大報告指出，“要確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”。重大事項決定權行使的過程就是充分聽取群眾意見的過程，是實現決策權監(jiān)督的重要的機制保障。
二、重大事項決定權行使中存在的問題
重大事項決定權作為地方人大及其常委會的核心權力之一，在具體實踐中存在一些不容忽視的問題，影響了這一職權的實效。主要表現在：
一是法律法規(guī)不完善，對重大事項的界定過于原則，缺乏可操作性，運作程序沒有統(tǒng)一規(guī)定。
我國憲法和地方組織法規(guī)定了地方人大常委會有重大事項決定權，但規(guī)定過于寬泛、原則，沒有具體規(guī)定重大事件的范圍、啟動討論的程序、決定約束力的大小、行使部門應當承擔的法律與政治責任等，在實踐中不便于操作。雖然有些省、市、縣人大制定了行使重大事項決定權的暫行規(guī)定，但都處于探索階段，缺少比較成熟的經驗，對重大事項的界定比較模糊，可操作性不強。
二是對重大事項決定權的認識不足，缺乏行使權力的主動性。
對“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一”的辯證關系在認識上存在誤區(qū)。對影響大局的重大事項主動決定的較少，職權功能沒有得到應有的發(fā)揮。
三是沒有理清楚黨委決策權、人大決定權和政府執(zhí)行權的關系。
“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行”的權力運行機制尚未建立，黨政不分的傳統(tǒng)政治體制存在較大的慣性，對本行政區(qū)域內應由國家權力機關依法討論、決定的重大事項，地方人大不能討論決定，重大事項決定權被弱化、虛化。
四是能力不足，自身建設需要強化。
地方人大及其常委會的工作力量較為薄弱、研究機構比較缺乏，尤其是具有專業(yè)知識的工作人員相當匱乏。
三、進一步完善重大事項決定權的建議
針對重大事項決定權在現實中面臨的上述困境和問題，就進一步強化和完善重大事項決定權，提出如下建議：
（一）完善法律法規(guī)，科學界定重大事項的范圍，增強程序的可操作性。
根據憲法、地方組織法和其他法律、法規(guī)的規(guī)定來確定重大事項的范圍，對法律明確規(guī)定的重大事項，地方人大常委會要認真進行討論和作出決定；對法律有規(guī)定但不具體或者法律沒有規(guī)定的，必須按照法定職責范圍來選擇和確定，做到既積極進行探索，又不得與憲法和法律相抵觸。圍繞黨的中心任務來確定重大事項，著力反映本行政區(qū)域內全局的、根本的、長遠的問題，反映人民群眾的共同利益和意志，反映改革、發(fā)展和穩(wěn)定的要求。因地制宜，善于把具體事項放在特定的環(huán)境中進行具體分析，加以考察和界定，確保作出的決議符合實際、切實可行。了解民情，反映民意，集中民智，真正把事關人民群眾切身利益的問題確定為重大事項，作出符合最廣大人民意愿的決定。
地方人大及其常委會行使重大事項決定權的過程，是一個民主決策的過程，嚴格規(guī)范程序。
1、提出。重大事項可以由同級“一府兩院”提出，也可以由常委會主任會議提出，還可以由部分常委會組成人員或部分人大代表聯(lián)名提出。
2、受理。重大事項提出后，應先由常委會辦事機構根據重大事項的范圍對提出的重大事項進行審查，提出受理或不予受理的意見。
3、調研。常委會辦事機構對已受理的重大事項，及時組織相關人員進行調查研究，形成可供選擇的方案。
4、審議。在廣泛征求各方面意見的基礎上，召開常委會會議，進一步討論審議提交的重大事項原案，做出決議、決定，轉交有關機關或組織實施。
5、監(jiān)督。在實際工作中，采取常委會或主任會議適時聽取辦理落實情況的匯報，組織常委會組成人員和有關人大代表對落實情況進行視察、檢查，常委會有關工作部門及時進行跟蹤督辦等形式，保證決議、決定的貫徹實施。
（二）科學認識重大事項決定權，強化三種意識。
1、強化民權意識。行使重大事項決定權是“人民當家作主”憲法原則的具體表現，是社會主義民主政治制度的重要體現。
2、強化黨執(zhí)政基礎的意識。人大及其常委會依照法定程序把黨的主張變?yōu)槿嗣褚庵�，才具有國家強制力的保證，有利于加強和改善黨的領導，能夠進一步增強貫徹執(zhí)行的社會基礎。
3、強化法治意識。依法有效行使重大事項決定權，能夠彌補沒有地方立法權的人大及其常委會的不足；避免在重大事項上因領導人看法和注意力的改變而改變；避免決策的恣意，實現決策的法制化和制度化。
（三）科學認識和正確處理人大決定權與黨委決策權、政府執(zhí)行權的關系。
1、黨委決策權和人大決定權的關系。“黨委決策”與“人大決定”，在管理國家事務中都居于支配地位，都是依據憲法和法律，以維護人民利益、保障人民當家作主和全面建設小康社會為目標。但是兩者之間存在重要的區(qū)別，除了決策程序、法定的機關和表現形式不同外，還表現在：黨委作出的決策，具有引導性、指導性和號召性，適用范圍主要是黨內，對象是各級黨組織和黨員，在黨內具有約束力，對國家和全社會不具有強制性；而人大作出的決定，是國家意志的表現，是人民主權的象征，對本行政區(qū)域的國家機關、全體公民都具有普遍約束力。黨委對國家、社會重要事務的主張和意圖，必須經過法定程序變?yōu)閲乙庵荆拍軐�、社會和全體公民具有約束力。在程序上，黨委作出決策后，可通過人大常委會黨組或直接向人大常委會提出建議，由人大常委會依法審議、表決。人大常委會在行使決定權時，必須堅持黨的領導，充分發(fā)揚民主，努力實現黨委的主張和意圖。黨委要按照總攬全局，協(xié)調各方的原則，積極支持人大及其常委會充分行使憲法賦予的重大事項決定權�！�
2、政府執(zhí)行權和人大決定權的關系。我國憲法和法律規(guī)定，人大是國家權力機關，政府是其執(zhí)行機關，人大的決議決定，政府必須貫徹執(zhí)行。政府是行使行政權力的主體，對行政管理工作中存在著大量的決策活動，必須合法，不能超越職權范圍。政府對應該由人大常委會審議決定的重大事項要及時提請或報告，并在實際工作中落實執(zhí)行好人大常委會的決議決定和審議意見。同時，人大常委會要尊重政府依法行使行政權，不能事無巨細、越俎代庖干預政府工作。真正做到把堅持黨的領導、人民當家作主和依法辦事的有機統(tǒng)一，真正形成“黨委決策，人大決定，政府執(zhí)行”的權力運行機制，使地方各級人大及其常委會真正成為代表人民決定地方國家事務的權力機關。
（四）切實加強自身建設，不斷提高依法履行重大事項決定權的能力。
地方人大及其常委會是行使重大事項決定權的主體，其人員的素質如何，直接關系到決定權能否正確、有效行使。為此，要做到“三加強”。
1、加強學習。認真學習政治、法律、經濟以及與人大行使職權相關的業(yè)務知識，建設學習型機關，努力提高法律意識和政策水平，不斷提高履職的政治素質、法律素質和綜合素質，切實提高履職的能力和水平。
2、加強隊伍建設。進一步優(yōu)化組成人員的知識、能力和年齡結構，選派年富力強，精通法律、經濟等各個方面的專門人才，適當增加常委會組成人員中專職人員的比例，不斷提高決策者的素質；健全常委會辦事機構，配齊配強工作人員，努力建設一支政治合格、業(yè)務精湛、作風優(yōu)良的人大工作隊伍，為地方人大及其常委會行使好法定職權提供組織保證。
3、加強作風建設。密切聯(lián)系代表和人民群眾，經常深入基層開展調查研究，使形成的決議決定具有較強的可行性，通過重大事項決定權的行使，推進社會主義民主政治建設，推動人民代表大會制度的健全和完善。
（吳秀云 臨清市人大法制工作委員會）
