[ 全飛 ]——(2013-9-23) / 已閱10945次
近年來，隨著地方經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公民維權(quán)意識的不斷增強(qiáng)，基層法院行政案件收案數(shù)目也呈現(xiàn)出不斷上升的態(tài)勢。而在基層法院行使行政審判職能的過程中，卻面臨一系列難題：獨(dú)立辦案難、協(xié)調(diào)關(guān)系難、服判息訴難等等。其中，高上訴率是基層法院行政庭辦案所面臨的重大困境，行政案件“判后必上訴”的現(xiàn)象屢見不鮮，同時(shí)又伴隨上訪、信訪等現(xiàn)象，法院在這時(shí)候扮演的是行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間的利益協(xié)調(diào)者，而不是法律的執(zhí)行者，這就是對行政庭整個(gè)角色定位的錯(cuò)位，這不得不引起筆者的極大關(guān)注與思考。
一、行政訴訟上訴率現(xiàn)狀分析
案件當(dāng)事人提出上訴請求的程序融合著私益和公益兩方面因素。從私益層次上來說，二審程序是一種救濟(jì)程序，通過撤銷或變更一審法院未生效的不正確的判決來保護(hù)當(dāng)事人的合法私權(quán)；從公益方面說，二審程序通過糾正不合法的判決來實(shí)現(xiàn)判決的正確性，以確保公眾對司法裁判的信心，維護(hù)司法的統(tǒng)一。我國是通過二審程序來保證充分實(shí)現(xiàn)私益目的和公益目的。
行政訴訟一般在起訴之前就已經(jīng)歷多次協(xié)商與調(diào)解，原告之所以仍然堅(jiān)持選擇行政訴訟，是因?yàn)槠鋵τ谡麄€(gè)案件的抵觸對抗情緒嚴(yán)重，往往會窮盡各種救濟(jì)手段，若一審未能如他所愿，“判后必上訴”即成常態(tài)，直接導(dǎo)致法院行政案件上訴率高，服判息訴率低。
“作為法律學(xué)家主要研究對象之一的審判制度，其首要任務(wù)就是糾紛的解決”，[1]盡管法院已經(jīng)將“協(xié)調(diào)和解撤訴”作為行政訴訟案件的主要處理模式，但缺乏對此類案件的執(zhí)行保障機(jī)制，一旦行政機(jī)關(guān)反悔，行政相對人甚至?xí)袉适Ь葷?jì)渠道的危險(xiǎn)。同時(shí)，在進(jìn)入法院之前，雙方就已經(jīng)就相關(guān)的爭議事實(shí)進(jìn)行了協(xié)商，若在訴訟中激化矛盾極易引起信訪問題。
二、行政訴訟高上訴率的成因追溯
1、法律規(guī)定方面
（1）行政上訴法律構(gòu)成要件不清。我國《行政訴訟法》第五十八條對于行政二審程序啟動作了如下規(guī)定：“當(dāng)事人不服人民法院第一審判決的，有權(quán)在判決書送達(dá)之日起七日內(nèi)向上一級人民法院提起上訴。當(dāng)事人不服人民法院第一審裁定的，有權(quán)在裁定書送達(dá)之日起十日內(nèi)向上一級人民法院提起上訴”。法律規(guī)定說明當(dāng)事人依法享有當(dāng)然的上訴權(quán)，只要當(dāng)事人在法定期間內(nèi)提起上訴，則不論理由是否正當(dāng)，法院都應(yīng)當(dāng)啟動二審程序。至于提起上訴應(yīng)當(dāng)具備一些什么條件，法律并沒有明確規(guī)定，理論及實(shí)務(wù)界一般認(rèn)為是參照適用《民事訴訟法》關(guān)于上訴要件的適用規(guī)定。但是筆者認(rèn)為，參照適用《民事訴訟法》看似嚴(yán)格，實(shí)則模糊，缺乏可操作性，例如第五十八條中當(dāng)事人“不服”一審裁判，對不服的內(nèi)容則沒有明確。只能根據(jù)《行政訴訟法》第六十一條對二審案件的三種處理情況，即維持原判、改判和發(fā)回重審，來推導(dǎo)出當(dāng)事人的“不服”應(yīng)包括實(shí)體方面的不服和程序方面的不服。從我國《行政訴訟法》的規(guī)定可以看出，我國行政上訴制度設(shè)定的條件相對而言是比較寬泛的，這雖然可以確保當(dāng)事人獲得較充分的救濟(jì)，但同時(shí)也在一定程度上助長了濫用上訴權(quán)的現(xiàn)象。
（2）審判模式單一。行政法理論認(rèn)為行政權(quán)力是一種公權(quán)力，目前行政訴訟的結(jié)案方式只有判決以及裁定原告主動撤訴，無調(diào)解模式。《行政訴訟法》中明文規(guī)定，人民法院審理行政糾紛，不適用調(diào)解。但是在當(dāng)前社會主義和諧社會的大背景之下，行政調(diào)解的呼聲也越來越高，行政調(diào)解的正當(dāng)性與可適用性也得到了很大程度上的確認(rèn)與認(rèn)可。行政調(diào)解對于降低行政上訴率的意義是廣泛而深遠(yuǎn)的。
2、法院審判方面
（1）司法權(quán)審查行政權(quán)深度不明。“司法不能干預(yù)行政”，使行政審判往往不能從根本上解決當(dāng)事人的問題。比如房產(chǎn)登記案件，對違法的房產(chǎn)登記行為，法院只能撤銷，而不能明確將房產(chǎn)證頒發(fā)給誰。因此，行政案件往往是“峰火剛熄，狼煙又起”。[2]
（2）行政審判人員專業(yè)能力欠缺。行政訴訟涉及行政糾紛，其專業(yè)性要求較高。現(xiàn)今行政法律法規(guī)的大量出臺，對行政庭審判人員的專業(yè)知識水平相對要求較高，但是針對行政訴訟的專業(yè)化的培訓(xùn)相對較少。同時(shí)，隨著當(dāng)前城市化進(jìn)程的加快，社會改革的深入，深層次的社會矛盾與問題不斷顯現(xiàn)，引發(fā)行政爭議的原因復(fù)雜，矛盾尖銳，而行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)不高，收集證據(jù)的能力不足，綜合運(yùn)用法律的能力不足，執(zhí)法程序不甚規(guī)范，加之許多新類型的案件不斷大量出現(xiàn)，導(dǎo)致行政訴訟案件處理難度增大。
（3）行政審判力量的相對不足。目前各地法院雖然設(shè)立了行政審判庭，但其中一線辦案人員幾乎都只配備了一個(gè)合議庭的人數(shù)，另外還要受理行政非訴審查以及非訴執(zhí)行等工作，無法專注于行政案件的審理以及對涉訴行政行為合法性的審查。同時(shí)，基層法院人員流動性大，行政庭長期無法保持人員的固定，使得專業(yè)的行政審判力量嚴(yán)重不足。
（4）行政裁決結(jié)果的有限性。一方面，一審法院對不應(yīng)受理而受理的案件裁定駁回起訴，增加了上訴案件的數(shù)量。行政案件收案范圍不明確、不具體，導(dǎo)致一些不符合受案條件的案件進(jìn)入訴訟程序，導(dǎo)致案件被駁回起訴，這是上訴案件增多的又一渠道。另一方面，行政判決方式的局限性也或多或少增加了上訴案件的數(shù)量。現(xiàn)行行政案件的判決的方式有維持判決、撤銷判決、確認(rèn)判決，駁回訴訟請求判決、履行判決案等，而大多數(shù)判決方式的結(jié)果并不能從根本上解決原、被告之間的紛爭，而原告一方要求偏高，一旦訴訟目的未完全達(dá)到，往往會提出上訴。
（5）行政訴訟案件上訴費(fèi)用成本太低，這是上訴率高的的原因之一。由于行政訴訟的案件上訴費(fèi)用較低，部分當(dāng)事人往往懷著“有棗無棗打一竿”的心理而上訴。[3]
3、行政相對人方面
（1）行政相對人對相關(guān)法律規(guī)定認(rèn)識不清。主要表現(xiàn)在：一是“不會告”。為了確保能有更大的勝訴概率，行政相對人通常會選擇一些級別較低的不適格主體作為被告。二是“告不準(zhǔn)”。行政相對人通常是因?yàn)楹侠硇詥栴}得不到妥善解決而上訴，但行政訴訟中審查的通常是具體行政行為的合法性。同時(shí)在程序法上，也有部分行政相對人認(rèn)為程序瑕疵違法會導(dǎo)致具體行政行為被撤銷或確認(rèn)違法，實(shí)則不然。三是“時(shí)機(jī)錯(cuò)”。有些違法具體行政行為已經(jīng)超出了訴訟時(shí)效，法院只能判決駁回訴訟請求，但當(dāng)事人的問題并未得到解決，所以行政相對人往往也會選擇上訴。
（2）行政相對人自身心態(tài)不正。行政糾紛的特殊性決定了行政案件上訴率要高于較其他類型的案件。行政案件解決的是“官”與“民”之間的糾紛，訴至法院的原因往往是不得已而為之，不少糾紛已經(jīng)過多個(gè)部門、多次處理或協(xié)調(diào)而未果，這時(shí)當(dāng)事人對立情緒嚴(yán)重，案件協(xié)調(diào)難。起訴后，往往將此類成見自覺或不自覺地帶到法院，想當(dāng)然地認(rèn)為法院和行政機(jī)關(guān)“官官相護(hù)”，從感情上與法院疏遠(yuǎn)、抵觸、不信任，從而增加案件的處理難度。同時(shí)在案件審理過程中，伴隨著信訪、網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖博取輿論同情等現(xiàn)象。
三、降低行政訴訟上訴率的對策和建議
1、正本清源：明確法律規(guī)定，嚴(yán)格上訴條件
（1）完善行政上訴的相關(guān)法律規(guī)范。研究和完善“司法權(quán)與行政權(quán)”的關(guān)系，研究和完善司法權(quán)審查行政權(quán)的強(qiáng)度和深度的要求，使司法權(quán)對行政權(quán)既不越俎代庖，又能真正解決當(dāng)事人的問題，化解雙方的矛盾糾紛，做到“案結(jié)事了。進(jìn)行行政案件的級別管轄和地域管轄制度改革，以排除行政干撓，促進(jìn)司法獨(dú)立。提高行政案件的管轄級別，或者行政案件實(shí)行異域管轄制度，使行政案件脫離當(dāng)?shù)匦姓䴔C(jī)關(guān)的干擾，確保行政案件依法獨(dú)立公正裁判。
（2）努力建立和完善行政審判的協(xié)調(diào)制度。人民法院應(yīng)協(xié)調(diào)各方面因素做好行政糾紛訴前的協(xié)調(diào)工作，鈍化矛盾，努力構(gòu)建縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居）三級協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，做到上下聯(lián)動、整體推進(jìn)，力爭將行政糾紛化解在基層。[4]行政案件在審理過程中，法院應(yīng)加強(qiáng)與地方政府、信訪接待和政府法制等部門的構(gòu)通和聯(lián)系，努力發(fā)揮基層組織及人民調(diào)解員的作用。
2、澄清理念：強(qiáng)化審判職權(quán)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力
（1）可以考慮設(shè)立相對獨(dú)立的行政法院。關(guān)于行政法院的設(shè)置，有人認(rèn)為應(yīng)在國務(wù)院隸屬下設(shè)立行政法院，也有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立平行于最高人民法院的最高行政法院及其體系。[5]筆者認(rèn)為，可以通過設(shè)立直屬于最高人民法院的行政法院，行使行政審判職能，取消各級法院行政庭。[6]各級行政法院只接受上級行政法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，完全獨(dú)立于地方各級人民法院和地方各級行政機(jī)關(guān)。獨(dú)立設(shè)置行政法院，能夠大大加強(qiáng)其獨(dú)立審判的能力，司法權(quán)的提升除有利于實(shí)現(xiàn)行政審判自身目的外，還會在整體上逐步改變司法權(quán)和行政權(quán)在國家政治法律生活中的地位對比，提高法院在國家中的實(shí)際地位。同時(shí)在目前人民法院聲譽(yù)因司法腐敗和不公等情形遭受不利影響時(shí)，行政法院以獨(dú)立審判實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督的姿態(tài)與行政機(jī)關(guān)抗衡，忠實(shí)保障公民的合法權(quán)益，推動行政機(jī)關(guān)依法行政，有助于樹立法院的公正形象。“如果能夠建立行政法院，當(dāng)有利于從深層次上解決行政審判中存在的多方面問題，并促進(jìn)行政職能的充分發(fā)揮。”[7]
（2）造就高度職業(yè)化的法官隊(duì)伍。行政訴訟由于專業(yè)性的限制，必然要建立在高素質(zhì)的法官的形成以及維系法官隊(duì)伍良好素質(zhì)的系統(tǒng)化制度體系較為完善這一前提之上。因此為了確保實(shí)現(xiàn)法官隊(duì)伍的專業(yè)化，應(yīng)當(dāng)對其設(shè)置較高的職業(yè)壁壘，即對法官的任職資格和程序進(jìn)行嚴(yán)格限制。通過嚴(yán)格的專門教育、高難度的司法考試以及較長時(shí)間的實(shí)踐訓(xùn)練來提升法官的專業(yè)知識水平和審判業(yè)務(wù)水平，使法官不僅熟悉法律、精通業(yè)務(wù)，更加要具備高尚的品質(zhì)，了解人情世故， 能夠有效地排除和抵制其他因素的干擾，形成國家、社會及民眾個(gè)人對司法以及法官職業(yè)的認(rèn)同和尊重，從而使司法權(quán)威得以確立。同時(shí)基于行政審判的專業(yè)化思考，對于行政審判人員來說還應(yīng)當(dāng)注重穩(wěn)定性，避免行政審判人員的快速流動。
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