[ 占國華 ]——(2013-11-4) / 已閱6782次
當事人請求確認行政法律關系是否存在的訴訟屬典型的確認訴訟，是除撤銷訴訟、給付訴訟之外的一種特殊的訴訟種類。由于該種類的訴訟沒有明確而典型的被訴行政行為，當事人的訴訟目的是旨在宣告某一法律關系是否存在而不是為了滿足其實體法上的請求權。
一、行政確認訴訟之界定
行政確認訴訟，是作為原告的行政相對人要求人民法院確認處于爭議狀態的行政行為無效、違法以及行政法律關系存在與否的一種訴訟形式。確認訴訟的目的，在于通過法院判決確認行政職權行為違法，或者某一行政法律關系的現實狀況，以此促使行政機關自我糾正違法的狀態，積極、迅速地處理行政事務，避免因此發生行政爭議，保障相對人的合法權益。被確認的對象十分廣泛，從行政行為到行政事實行為，從行政法律關系到影響法律關系的原因，皆能夠成為確認之標的。
與傳統撤銷之訴相比，確認之訴是20世紀行政審判制度深入發展的產兒。行政國興起，國家行政權不再僅僅充當“守夜人”的角色，行政的觸角伸向國家、人民生活的每一個角落，形同保姆。服務理念的傳播，行政給國民提供生存照顧，從搖籃到墳墓。與之相隨，行政權力行使的手段、方式呈現出多樣化、復雜化的趨勢。不僅有直接影響公民權利義務的行政行為，也有間接給公民權利義務造成影響的準行政行為、事實行為、行政合同、行政計劃、行政指導等行政手段。此類不以意思表示為形式，不直接產生法律效果，但會給相對人的權利帶來一定影響的行政職權活動，僅以事實形式存在。面臨這一現象，傳統的、旨在消除法律效力的撤銷之訴已不能滿足公民權利保障的司法實踐需求。確認之訴不以改變或者撤銷既存法律效果為目的，而在于通過澄清、確認對業已存在卻處于爭議狀態的事實，以解決紛爭。透過確認之訴，法院對準行政行為、事實行為等新型行政手段的合法與否予以確認，使爭議的狀態平息，防止糾紛的惡化或者再次發生，以保障相對人的合法權益。
二、行政確認訴訟之分類
根據行政確認訴訟的對象，可以將其分為確認可訴行政行為違法或無效之訴和確認行政法律關系是否存在之訴。雖然從《行政訴訟法若干解釋》第五十七條和第五十八條關于確認判決的具體規定看，確認判決的對象只有具體行政行為，而未將對行政法律關系的確認納入其中。但是，筆者認為，對具體行政行為的合法性審查實際上離不開對是否存在行政法律關系的認定。人民法院對具體行政行為做出維持、撤銷、變更、履行等實體判決時，對原被告雙方當事人之間是否存在相應的行政法律關系的認定實際上是包含于判決主文之間的。因此，具體行政行為與行政法律關系都是確認訴訟的對象。
（一）確認可訴行政行為違法或無效之訴
可訴行政行為是指根據《行政訴訟法》及司法解釋的相關規定，已經納入司法審查范圍的公權力行為。通常情況下，行政相對人提起訴訟的目的是為了自身利益獲得救濟，一般不會要求判令被訴具體行政行為合法或有效。因此，對可訴行政行為的合法性作出確認主要是指對可訴行政行為的違法或者無效進行確認。從理論上講，廣義的違法行政行為本身就包括狹義的違法行政行為和無效行政行為兩種。狹義的違法行政行為主要是指可撤銷的行政行為。這里將違法和無效作為并列關系列舉主要是從當事人訴訟請求的角度考慮。因此，對可訴行政行為是否合法的審查，主要包括事實是否清楚、適用法律是否正確、是否符合法定程序，有無超越職權或者濫用職權等方面。至于行政相對人提出的可訴行政行為是否有效的訴訟請求，則需審查該行政行為的瑕疵是否達到了重大明顯的程度。
（二）確認行政法律關系是否存在之訴
確認行政法律關系是否存在，根據當事人訴訟請求的不同，可以分為兩種情況：肯定式的確認訴訟和否定性的確認訴訟，也可以稱為積極的確認訴訟和消極的確認訴訟。在司法實踐中，確認行政法律關系是否存在的訴訟請求很少單獨提起，常常在撤銷訴訟、給付訴訟中一并提起，人民法院一般一并審查認定。例如，在撤銷訴訟中，人民法院在審查被訴具體行政行為是否合法之前，首先就應當審查該具體行政行為是否存在，行政機關與行政相對人之間是否存在被訴的行政法律關系，如果被訴具體行政行為不存在，也就談不上行政爭議，人民法院徑直裁定駁回起訴。只有行政機關與行政相對人之間存在行政法律關系，人民法院才可能對被訴具體行政行為進行實體審查。因此，也可以這么說，人民法院作出實體判決的案件，無論結論是什么，均是在認可行政法律關系存在的基礎上作出的。因此，基于方便當事人訴訟同時防止當事人濫訴、保障行政行為及時穩定等原因考慮，并非所有單獨提起的確認行政法律關系是否存在之訴都屬于人民法院的受理范圍。只有在無法以撤銷訴訟、給付訴訟保護行政相對人權利的情況下才允許提起確認訴訟。確認行政法律關系訴訟應嚴格遵循“確認訴訟后備性”這一原則。
三、行政確認訴訟之關系
（一）行政確認之訴與行政撤銷之訴
確認之訴的法律效果在于對爭議的法律關系予以確證，是對訴訟當事人雙方既已享有權利義務處于不明或者爭議狀態的澄清。公民、法人或者其他組織選擇撤銷之訴的目的，是解除行政行為在實體法上的規范效力，并得以消除行政行為對其已經造成的事實上的或者法律上的不利益。確認之訴與撤銷之訴的性質、功能、法律設置上的不同，決定了兩者之間在不同情況下具有如下的關系
第一、相互排斥關系。《德國行政法院法》第43條第22項規定“原告之權利依形成之訴或給付之訴，得以實現或有實現之可能者，不得提起確認訴訟。”我國臺灣地區《行政訴訟法》第6條第3項規定：“確認公法上法律關系成立或不成立之訴訟，于原告提起撤銷之訴者，不得提起之。”從以上規定可以看出，凡能以撤銷之訴實現權利救濟和保障的，當事人不能選擇提起確認之訴。究其原因主要有：其一，“有權利必有救濟”，保障相對人合法權益是行政訴訟制度的最重要目的。雖然相對人有選擇利用哪種訴訟類型的權利，但司法資源有限，為避免無謂的浪費，各國法律都明確要求原告選擇最有效的救濟方法、手段達致訴訟目的。確認訴訟的判決僅有宣示性，并不能滿足當事人實體權利要求。相反，因行政爭議起訴到法院，原告選擇撤銷訴訟，不僅能達到實體權利要求，爭議雙方之間的行政法上的權利義務關系也一并被確定。如果允許提起確認之訴，原告欲求實體權益，不得不在此訴訟結束之后，再提起一個新訴，司法資源無端被浪費。于當事人、于司法機關、于國家皆不利。其二，訴訟對象或標的的性質決定只能選擇其一。服務、溝通和合作理念向行政領域的滲透，在很多行政事務中，行政事實行為替代行政行為，被大量運用。
第二、相互轉化或補充關系。雖然大陸法系各國明確把違法行政行為區分為一般違法行政行為（可撤銷行政行為）與無效行政行為，但兩者之間的劃分標準卻存在爭論，實難統一。即使是絕大多數人贊同的“重大明顯瑕疵”標準，何謂“重大明顯”不具體、不明確，難以識別。認識者出發點、角度的不同以及理解的差異，認識的結果會迥然不同。基此認識結果的偏差，選擇的訴訟種類自然會出現錯誤。錯誤的糾正，原告訴訟請求的變更，導致撤銷之訴與確認之訴彼此相互轉化。如發生以下情形，撤銷之訴將不能被提起：第一種情形，法院作出判決前，被訴行政行為的內容已經實現，且該行政行為不具有存續性，也就是行政行為履行完畢后不具有可撤銷的內容。第二種情形，訴訟期間，被訴行政機關改變被訴行政行為，原告拒絕以新行政行為為訴訟對象，執意堅持原訴訟請求的。第三種情形，被訴的具體行政行為違法，由于行政行為關乎公益，如果撤銷該行政行為會給國家、社會造成較大損失的，或者撤銷行為帶來的損失遠遠超過相對人所受損害，綜合權衡行政所追求的目標，此時亦不得提起撤銷之訴。以上三種情況下，法官應當行使釋明權，告知相對人變更訴訟請求，改換新的訴訟類型，提起確認訴訟，法院根據變更后的訴訟請求，作出確認該被訴行政行為違法的判決。
另外，值得深入探討的一個問題是：以上案件中，如果原告拒絕變更訴訟請求，法院該怎樣處理？本文以為，對于第一、三種情形，法院可以在判決理由中對行政行為的違法性予以認定，但是必須判決駁回原告的訴訟請求；第二種情況有必要分為兩種情形進行處理：其一原告是否有權繼續訴訟。我國行政訴訟法無限制地承認原告有權將未完成的訴訟進行到底，而德國《行政法院法》卻規定，只有當已被改變或者撤銷的行政行為對原告造成的影響持續存在，才可能繼續訴訟。我國臺灣學者劉宗德、彭鳳至共同指出：“在德國行政行為已履行完畢或被主體撤銷后，仍有回復之利益，才能提起確認之訴。利益包括：①為了避免重復受同一不利益處分之危險；②回復名譽之利益；③確認判決對爾后之其他裁判具先例拘束力。”為了節約司法資源，有效防止濫訴，適當限制此類訴訟的繼續實有必要。其二、如果原告拒絕變更訴訟請求，可以效仿一、二種情形的作法。
（二）行政確認之訴與行政給付之訴
借助給付訴訟，作為原告的行政相對人，可以請求法院判令作為被告的行政主體履行某一法律規定的義務。如相對人可以請求法院判決責令有關行政主體頒發許可證、發放撫恤金、給予行政救助等。一般來說，任意一個給付之訴中必然包含一個確認之訴。因為在責令被告履行一定義務之前，法院必須審理查明原告確實享有權利，被告的確負有義務，即確認原告與被告之間存在權利義務關系。但并不能據此而推斷給付之訴包含確認之。確認之訴與給付之訴的關系主要為補充關系。當原告請求法院判決被告履行義務，法院經審理查明被告確實應當履行該義務，但判決被告履行該義務已不可能，或沒有現實利益。顯然，給付之訴不可能被利用，只好運用確認之訴，認定被告未履行職責的行為違法。例如，某甲要求公安機關保護其正在遭受的不法人身侵害，被拒絕。危害消失后，相對人以公安機關不作為，起訴到法院。因為不法的人身侵害已經停止，再判令公安機關依法履行保護其人身權，沒有實際意義。故法院可以行使釋明權，要求原告變更訴訟請求，確認公安機關不作為行為違法。原告可基于此判決進一步請求公安機關給予行政賠償。
需要注意的一個現象是，在大陸法系的日本和葡萄牙，基于對三權分立原則的不同理解，在處理不作為訴訟案件時，并不像德國以及我國臺灣地區采用給付之訴，請求法院判令被告履行其法定職責，而是適用確認之訴。
日本《行政案件訴訟法》第3條第5項規定：“本法中所謂確認不作為之違法的訴訟，是指關于行政機關對基于法令的申請，盡管應在相當期限內作出某種處分或裁決，而不作，就此請求確認其違法的訴訟。”需要特別強調的是，此類訴訟僅適用于行政機關在接受申請后未采取任何決定的情形，而不適用于行政機關對當事人明示或默示拒絕的情形，后者適用撤銷訴訟。日本此類訴訟的目的在于排除行政機關對當事人的申請置之不理的違法狀態，法院審理的范圍僅在于判斷行政機關的遲緩是否合理，原則不及于申請是否具有實體上的理由；當事人勝訴的核心要件是相當期間的經過而行政機關沒有履行應答義務。法院判決當事人勝訴的意義也僅在于敦促行政機關作出答復，而不能給予當事人實質性救濟。
對于不作為，葡萄牙也采取確認之訴的形式。在葡萄牙，首先將行政不作為擬制地視為拒絕行為，然后準許公民對此拒絕行為提起請求確認行政機關負有特定的作為義務，即作成特定行為的義務。但是，法院也僅能在判決中確認行政不作為的違法及特定作為義務的存在，不能判決命令行政機關作成特定內容的行政行為。雖然從表面看，兩國均采用確認之訴，但二者確認的對象卻相距甚遠：日本的不作為違法確認訴訟，僅在于確認行政機關的不作為違法而已；葡萄牙的義務確認之訴，則可以確認行政機關負有特定作為義務。
（作者單位：江西省鄱陽縣人民法院）
