[ 王禮仁 ]——(2013-11-17) / 已閱8291次
行政復議和行政訴訟缺乏理論基礎，而且弊端甚多。對此，我寫《反婚姻訴訟分裂法》一文中有詳細論述。從現行法律制度和實際情況看，廢除婚姻登記效力糾紛行政復議和行政訴訟缺據也有必要性和可能性 。
一、廢除婚姻登記效力糾紛行政復議的必要性和可能性
1、民政機關缺乏對婚姻效力判斷的職能。民政機關辦理婚姻登記的主要職責是審查申請材料形式上的真實性、合法性，不具有判斷婚姻關系實質上有無效力的相應職能和能力，更沒有對爭議的調查、調處、裁決權。當事人對婚姻是否撤銷有爭議時，民政機關無論是撤銷還是不撤銷，都需要對婚姻事實進行調查，對婚姻效力進行判斷，而民政機關沒有這個職權。民政機關處理此類糾紛，實際上是行使審判職權，超越了其職能范圍。同時，婚姻登記機關的行政人員，也缺乏勝任此項工作的能力。在我國澳門的《民事登記法典》中，則明確規定，有關登記無效或注銷，須經法院宣告。 對于登記更正，“如登記之更正會導致對被登記人或參與人之身分產生疑問，或對親子關系之確立有所影響，則須透過在司法證明程序中所作之裁判進行更正”。 可見，對涉及婚姻登記效力判斷的重大事件，登記機關自身無權解決。
2、瑕疵婚姻效力不屬于“補正”范圍。瑕疵婚姻效力不屬于“補正”范圍，不能通過“補正”解決。有人認為，登記機關對登記程序瑕疵婚姻不一定都是撤銷，可以進行補正。這實際上是混淆了補正與婚姻效力確認的界限。婚姻登記機關補正適用的條件和范圍是有限的：（1）不涉及婚姻效力判斷的單純的技術性或文字性錯誤；（2)雙方當事人均認可并具有足以確信的證據，才可進行補正或更正；(3)補正是一種非訴活動，即在雙方無爭議時憑有效證據或證件（如法院判決書、公安機關有效身份證明等）到婚姻登記機關進行補正。對于涉及有爭議的婚姻效力判斷，不屬于“補正”范圍，無法通過補正解決。
3、民政機關處理婚姻登記效力糾紛弊端甚多。有行政復議存在，就必然存在對行政復議不服或拒絕受理復議（事實上無權處理）等現象存在，這就必然滋生所謂的婚姻行政訴訟。而多增加一道行政程序，就會多增加當事人的訴訟成本。當事人往往需要先到行政機關再到法院，或者法院判決后又回到行政機關，使案件在行政機關與法院之間惡性循環，浪費社會資源。如海南黃朗源等訴萬寧市人民政府婚姻登記案，就是最好的例證。就是這么一個涉及婚姻效力的普通案件，卻歷時七個年度，行政機關作出七次處理決定，法院判決六次。 其中省人民政府作出兩次處理，省高級人民法作出兩次判決。其社會成本之大，與案件之小，形成巨大反差。
還有些案件雖然沒有這樣周折，但當事人必須經歷由行政到法院，再由法院回到行政的法定過程。而不同的行政決定或判決，在雙方當事人之間產生不同的利益效果，即對一方有利，對另一方則必然不利。雙方當事人可以分別針對不同的行政決定，反復起訴。可謂“訴訟風水輪流轉”，“你方訴罷我上臺”，“我方息訴你起訴”。如上猶縣劉某與楊某的婚姻糾紛案件就是如此。
行政復議還人為制造法院內部“民行分裂”現象，損害司法統一。廢除婚姻登記機關撤銷婚姻登記，可以從根本上為行政訴訟程序“斷奶”。
婚姻效力行政復議或行政機關撤銷婚姻登記，還有諸多弊端。我在《紀念<婚姻登記條例>廢除婚姻登記機關撤銷婚姻登記十周年》 等論文中有論述。
4、行政復議不包括婚姻登記效力糾紛。首先，國務院根據婚姻法的規定，取消了行政機關撤銷婚姻登記的權力，行政機關不受理不處理婚姻登記糾紛，婚姻登記糾紛無法進入行政復議程序。其二，從行政復議法上考察，婚姻登記效力糾紛也無法適用行政復議法。其三，行政復議程序和行政機關不具有判斷婚姻效力的功能和職能。
5、廢除婚姻登記效力糾紛行政復議具有可能性。婚姻法解釋三第1條所規定的婚姻效力糾紛可以通過申請行政復議，沒有法律依據，缺乏正當性。在現行法律上明確規定由民政機關主管的婚姻案件，事實上只有婚姻法第11條所規定的撤銷脅迫結婚一種。而撤銷脅迫結婚由法院統一主管更為有利，規定由民政機關與法院共同主管意義不大。因為民政機關受其職能限制，無法對被脅迫結婚事實和效力作出正確判斷。為了便于婚姻機關判斷，《婚姻登記條例》規定當事人向民政機關申請撤銷脅迫結婚，應當出具“能夠證明被脅迫而結婚的證明材料”。北京、江蘇等省市民政機關規定的條件則更為苛刻，即當事人還要提供“公安機關出具的解救證明、人民法院作出的有受脅迫結婚內容的判決書或者其他能夠證明受脅迫結婚的證明材料”，“且不涉及子女撫養、財產及債務問題的”，民政機關才受理。 而據一些民政部門的同志介紹，民政機關撤銷脅迫結婚實際上是名存實亡，基本上沒有受理這類案件。因而，保留民政機關主管此類案件沒有多大實際意義，廢除民政機關與法院共同主管，由法院統一主管是完全可以的。
二、廢除婚姻登記效力糾紛行政訴訟的必要性和可能性
1、婚姻登記效力糾紛的性質決定其不能選擇行政訴訟機制。婚姻登記效力糾紛屬于民事性質，從本質上決定了它不能選擇行政訴訟程序解決。行政訴訟解決瑕疵婚姻具有偶然性、局限性、有限性、不徹底性、不合法性。如前所述，違反其特性和規律強行適用行政訴訟解決瑕疵婚姻糾紛，至多也只能勉強解決部分案件。這顯然不符合一項訴訟制度存在的價值。作為解決某一具體糾紛的訴訟機制，不僅要與其性質相符，而且必須適用于某類糾紛的全部情形，具有普遍適用價值或指導意義。瑕疵婚姻行政訴訟不僅與其性質不合，而且只能適用少數特殊情況，這樣的訴訟機制或制度，顯然無法承載或完成其應有的訴訟使命，不具有擔當某一具體糾紛訴訟制度的合法“資格”，不能成為解決瑕疵婚姻糾紛的選擇機制。
2、行政程序解決婚姻效力無法實現行政訴訟目的 。有人認為，通過行政訴訟解決婚姻效力糾紛，有利于追究行政責任，督促行政機關依法行政。這實際上是把婚姻登記錯誤的行政責任，與當事人的婚姻關系效力認定混為一談。且不說婚姻登記錯誤絕大多數責任并不在婚姻登記機關，即使個別登記錯誤責任在婚姻登記機關，但通過行政復議或行政訴訟處理，則無法實現行政機關承擔責任的目的。因為對于婚姻效力糾紛來講，無論是撤銷婚姻登記或對婚姻登記的否定評價，所傷害的都是婚姻當事人，并沒有傷及行政機關。
對于行政機關在婚姻登記中的過錯責任，應當選擇使行政機關能夠承擔實體責任的其他責任形式（如行政賠償責任、行政處分責任、乃至刑事責任等），撤銷婚姻或不撤銷婚姻，與行政機關的行政責任實際上沒有關系。
3、婚姻效力行政訴訟的缺陷無法通過修改法律解決 。由于行政訴訟程序無法解決婚姻效力案件，有人便呼吁修改行政訴訟法。實際上，行政訴訟的法律障礙，主要是其功能性障礙在法律上的表現，根本無法通過修改法律而達到目的。因為行政訴訟可供修改的內容主要是訴訟期限。但修改訴訟期限，不僅會與行政訴訟期限的性質不吻合，而且婚姻效力糾紛應當由民事調整，民事訴訟法可以調整，僅僅為了使行政訴訟能多管民事案件而修改訴訟期限，完全沒有必要。同時，婚姻行政訴訟的期限也不好修改，因為婚姻登記效力糾紛超過行政訴訟期限的情況比較復雜，大致有這樣幾種情形：（1）原告自己在婚姻登記中造假，自己起訴撤銷婚姻，但起訴已經超過訴訟期限；（2）原告知道何時辦理結婚登記，或者當時知道對方造假，但起訴已經超過訴訟期限；（3）原告應當知道何時辦理結婚登記，或者應當知道對方造假，但起訴已經超過訴訟期限；（4）原告不知道何時辦理結婚登記，或者不知道對方當時造假，起訴已經超過訴訟期限。那么，可以不受行政訴訟期限限制的情形只能是第四種，前三種情形已經超過訴訟期限，不應當受理則合乎情理和法理。因為不可能規定自己造假或知道造假或違法，可以不受行政訴訟期限限制。因而，前三種情形也難以通過修改行政訴訴訟期限解決。此外，撤銷協議離婚的訴訟期限應當如何規定，也是一個難題。如何小明2001年9月29日原告曾向諸暨市人民法院提起行政訴訟，要求撤銷諸暨市紅橋鄉人民政府1991年1991年10月4日第2號離婚登記，因被起訴已超過起訴期限為由駁回起訴。 更為重要的是，即使修改了訴訟期限，還有登記機關無過錯案件，又怎么修改后符合行政案件的性質？行政訴訟審查的對象、判斷標準又如何修改？是否為了審理瑕疵婚姻糾紛，修改行政訴訟的基本性質和功能，使行政訴訟完全與民事訴訟接軌，成為“民事行政訴訟法”？因而，行政訴訟不適用瑕疵婚姻效力糾紛是本質性的或功能性的障礙，無法通過修改法律解決。
從目前有些地方專門制定的婚姻行政訴訟的相關規定看，不僅許多規定與行政訴訟法基本原則相悖，而且也并不能真正解決問題。徹底廢除婚姻效力糾紛行政訴訟，則可以減少勞民傷財的立法成本。而且行政審判人員把精力過度投入到婚姻效力等民事糾紛之中，難免影響真正行政案件的研究與審判，其結果是“種了別人的地，荒了自己的田”。
實際上這也涉及到整個行政審判改革的方向問題。在我看來，行政審判應當逐漸從民事糾紛中退讓出來，凡是民事程序可以解決的問題，就不要動用行政程序。否則，不僅行政程序的功能難以適用，而且也影響真正行政案件的審理。比如，許多法院則被婚姻效力糾紛、房屋產權糾紛、土地權屬糾紛等困擾，對真正的行政案件無法顧及或者近而遠之，行政審判的真正作用沒有發揮。
4、行政訴訟解決婚姻效力弊端甚多。行政訴訟解決瑕疵婚姻，在法律、功能、效率上都存在缺陷，弊端甚多，已如前所述。而且，婚姻案件的特殊性要求集中審理，不宜分庭抗禮。國外大都設有家事法院或家事法庭，我國不少地方也設立了婚姻家庭合議庭，也有學者主張我國應當設立家事審判庭。 因而，婚姻案件審判應當走集中化、專業化道路。人為地分割婚姻案件，不僅行政訴訟功能無法適用，行政審判人員也無法勝任，影響案件審判質量。
5、廢除婚姻行政訴訟在法律上沒有障礙、在現行法律制度上，實際上并沒有關于瑕疵婚姻效力糾紛行政訴訟的規定。相反，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第11條規定，人民法院受理的八種情形的行政訴訟案，根本無法包括瑕疵婚姻效力糾紛。將瑕疵婚姻效力糾紛列為行政訴訟范圍，實屬勉強，沒有法律根據，廢除婚姻效力糾紛行政訴訟在法律上沒有障礙 。
6、廢除瑕疵婚姻行政訴訟具有可能性 。民事程序可以解決瑕疵婚姻效力糾紛，而且比行政訴訟更有效，沒有必要通過行政訴訟解決，更沒有必要因瑕疵婚姻對行政訴訟法作一些不必要的修改。
