[ 王永剛 ]——(2013-11-26) / 已閱7450次
摘 要：民事調解制度作為我國民事訴訟法中的一項重要的基本制度，它對于及時解決民事糾紛，妥善處理人民內部矛盾，促進社會和諧具有十分重要的現實意義。隨著“三位一體”大調解格局的推行和完善，它已成為基層人民法院審理民商事案件的主要結案手段。但是隨著民事案件調解結案率的不斷提高，也逐漸暴露出來一些問題和矛盾。近年來，當事人因不服生效調解書到檢察院申訴的現象不斷增多。作為法律監督機關的人民檢察院,有權對損害國家利益、社會公共利益的民事調解,采用抗訴、再審檢察建議的方式引起再審程序,從而實現其法律監督的職能，切實維護國家、集體、公民的合法權益。
關鍵詞：民事調解 檢察監督
民事調解作為解決糾紛的一種法定方式,在國內外的司法實踐中被廣泛運用。在我國,隨著經濟改革的不斷深化,社會矛盾的日益凸顯,公民維權意識的逐步增強,民事糾紛呈大幅上升趨勢,據不完全統計，目前有70%以上的民事訴訟案件以調解方式結案。由于調解過分強調當事人的意思自治,導致對調解監督機制的弱化。修改后的民事訴訟法首次明確了檢察機關對調解的監督職權,有效填補了民事調解監督的空白。檢察機關作為法律監督機關，如何加強對民事調解案件的監督，成為當前不容忽視的課題。本文擬從檢察機關對民事調解法律監督的必要性、監督的范圍和如何完善等方面進行一些初探。
一、民事調解目前存在的問題
1、“調審合一”，調解的自愿性得不到保障。我國法院民事調解實行的是調審合一的模式，即調解與審判相互結合，兩者可以相互轉換，交互運行，兩種權力高度集中于同一審判法官，法官對調解或判決有絕對的選擇權。由于法官具有雙重身份及地位上的優勢，以合意為基礎的調解往往易演變為法官主持引導下的強制性調解，直接給當事人形成心理上的壓力，影響當事人自由合意的形成。另一方面，在案件調解過程中，法官來往于雙方當事人之間進行勸導、協調，由法官提出來的調解協議,其中必然包含著法官對案件事實的認識和法律上的判斷，有先入為主之嫌。當事人會因害怕而違心地接受調解,存在或明或暗的強制調解問題，調解的自愿性得不到保障。
2、調解過程缺乏程序保障，給法官提供了違法機會。比較于嚴謹的審判程序，法院調解程序及方法具有較大的靈活性，一是沒有明確調解案件的適用范圍。民事訴訟法除了規定婚姻案件應當調解外，對哪些案件應當調解，哪些案件不應調解缺乏明確規定。二是調解的啟動權在誰未明確。我國的民事訴訟調解可以依當事人申請調解開始，也可以由人民法院依職權主動開始，這就導致法官往往不尊重當事人的意愿，常常明示或暗示當事人必須進行調解，在調解過程中，對不愿調解的當事人存在勸說、誘導的現象，不但調解的自愿性原則得不到保障，當事人之間的矛盾也得不到徹底的化解。三是調解無期限、次數限制。民事訴訟法規定訴訟調解可在一審、二審和再審程序任何階段進行，無期限和次數限制，調解的隨意性大。一些法官對待棘手案件往往會一而再，再而三地進行調解，不僅拖延了訴訟，還給當事人無形壓力，使得當事人的合意發生徹底變化。此外也有一些當事人會濫用調解的權利，隨意提出調解，拖延訴訟。四是調解過程缺乏公開性。我國民事訴訟法未規定法院調解應采用的方式，實踐中最為流行的則是“背對背”的調解方式，即法官與當事人各自協商，在雙方之間穿針引線，最終促成雙方達成一致的意見。實際上，采用這種調解方式達成的協議大多數是在雙方當事人都不知道對方的真實意思下形成的，有違調解的自愿合法原則，容易“暗箱操作”滋生司法腐敗。
3、法院未對調解協議進行合法審查，使違法違規行為逃避制裁。因調解制度在執行程序法、實體法方面沒有像開庭判決那樣具有嚴格的規范要求，法院對調解協議達成過程中事實的認定、證據的調查采取的是一種置身事外的狀態，一般只會對案件相關事實進行大概了解和對調解協議進行字面上的審查，很難達到對調解協議進行實體合法審查的目的。這不僅不能保護當事人的自由處分權利，而且變相地剝奪了當事人其它的訴訟權利，容易存在法官在調解中偏袒一方或是法官在調解中有徇私舞弊、貪贓枉法的行為等情況。
4、民事調解救濟途徑單一 ，難以維護當事人權益。依據我國法律規定，調解結案的民事案件，當事人不能上訴，只能依據民事訴訟法第二百零一條、第二百零三條的規定向法院申請再審。但再審的理由僅限于調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律，并且要求當事人提供證據證明,當事人事實上是很難證明法官在調解中違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律的,能夠申請再審成功的可能性相當小。這實際上變相剝奪了當事人的上訴權，難以維護當事人的合法權益。
二、檢察機關民事調解監督的必要性
民事調解制度在我國長期法律實踐中發揮了重要作用，然而從近幾年法院對民事調解案件的審理情況看，民事調解確實存在一些問題。一是有些案件當事人提起虛假訴訟，然后通過調解結案的形式來損害國家利益、公共利益或者第三方利益。二是有的法官為了追求高調解率，有時會違背當事人的意愿，以言語威脅的形式強迫進行調解。三是一些法官在事實不清的情況下進行調解，導致調解結果有失公正。這些問題的存在客觀上需要監督，而檢察監督作為有效的外部監督力量，確實有助于此類調解案件的糾正和解決。
1、對民事調解案件進行檢察監督符合《憲法》和《中華人民共和國民事訴訟法》的精神。憲法在賦予人民檢察院法律監督權的同時，并未對監督的范圍作任何限制性的規定。2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議修改通過的《中華人民共和國民事訴訟法》第十四條和第二百零八條規定：人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督。人民檢察院發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。從立法層面明確了檢察機關對民事調解案件的法律監督，使檢察機關對民事調解案件的法律監督走向制度化、法治化。
2、對民事調解案件進行檢察監督是現實的客觀需要。從近幾年法院對民事案件的審理情況看，調解結案的案件一般占受理總數的70％以上，且一般集中在基層法院。從辦案的質量看，調解錯誤的案件確有一定比例，其原因有片面追求結案率、辦人情案、關系案、地方保護主義、當事人雙方惡意串通損害國家、集體利益等。這些問題的存在客觀上需要監督，而檢察監督作為有效的外部監督力量，有助于此類調解案件的糾正和解決。
3、對民事調解案件進行檢察監督有其自身的優勢。 我國現行法律對訴訟調解的救濟途徑只規定了當事人認為調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律時可以申請再審。與當事人申請再審相比較,檢察機關的檢察權屬于公權，與審判權居于平等地位，檢察機關的監督更有利于再審程序的啟動。當事人申請再審,是從維護私權出發,對某些如當事人惡意串通、虛構事實利用調解達到非法目的情形,當事人往往就不會去申請再審,這就容易導致錯誤的審判行為得不到有效的監督,也會無形中產生許多新的矛盾和糾紛，給社會帶來不安定因素。而檢察機關監督的存在，對法院行使審判權的行為有著一定的制約和平衡，可促使審判活動正確進行，促進調解公正。與法院自行提起再審相比較，檢察機關的監督更符合權力制約原則。由法院自身進行監督，只是一種內部監督，監督的方式和力度不免會弱化。而檢察監督作為一種外部監督，能較好地排除干擾而擺脫法院難以自行啟動再審程序的局面。
三、民事調解案件檢察監督的范圍和方式
（一）民事調解檢察監督的范圍
調解是以雙方當事人的意愿為成立基礎的，只要一方當事人不同意調解，調解協議即無法達成，民事調解制度存在的法理基礎是自愿原則和合法原則。修改后的《民事訴訟法》第九條規定：“人民法院審理民事案件，應當根據自愿和合法的原則進行調解；調解不成的，應當及時判決。”第九十六條規定：“調解達成的協議，必須雙方自愿，不得強迫。調解協議的內容不得違反法律規定。”因此，對民事調解案件進行檢察監督的范圍，應界定在調解案件違反自愿原則和合法原則的基礎上。應從審查調解案件是否違反自愿原則和合法原則入手。我們認為具體應對以下幾種確有錯誤的民事調解案件進行監督：一是申訴人有證據證明在調解協議達成期間受到對方當事人欺詐或脅迫的案件，對此類案件應認定該調解書違反了自愿原則。根據合同法的有關規定，如果調解協議是受到欺詐或脅迫達成的，它并不能因為有審判權的介入而獲得正當性，法律理應賦予檢察機關通過檢察監督糾正已生效調解書的權力。二是法院在調解活動中，違背當事人真實意愿，強制調解或變相強制調解案件。調解制度的本質屬性是當事人的合意，如果一方當事人或雙方當事人都堅持不愿調解，法院就不能強制調解或變相強制調解，否則，該調解就因缺乏當事人的合意而不合法。三是調解違反法律、行政法規的強制性規定的。四是雙方當事人為規避法律義務或為了牟取非法利益，相互勾結串通，以損害國家利益、社會公共利益以及案外人合法權益為代價達成調解協議，法院未盡審核之責的案件。五是人民法院未嚴格遵守法律規定，調解程序嚴重違法的案件。如有回避情形的法官未主動回避或未被申請回避，在調解中偏袒一方，遺漏必須參加訴訟的當事人等。法院違反程序的行為會使得法院的中立性受到質疑和挑戰，進而影響司法公正。六是法官在調解中有徇私舞弊、貪贓枉法行為的案件。這種行為必然會影響案件的公正審理，造成調解結果的實質不公。
（二）民事調解檢察監督的方式
根據修改后的《民事訴訟法》和2011年3月最高人民法院、最高人民檢察院下發的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見(試行)》（簡稱《意見》），結合司法實踐，人民檢察院對民事調解的監督方式主要有四種。一是抗訴。人民檢察院發現人民法院已經發生法律效力的民事調解損害國家利益、社會公共利益的,應當提出抗訴。承認檢察機關對民事調解案件的抗訴權,有利于對國家利益和公共利益的保護。二是提出再審檢察建議。《意見》第七條規定,地方各級人民檢察院對符合本意見第五條、第六條規定情形的判決、裁定、調解,經檢察委員會決定,可以向同級人民法院提出再審檢察建議。可以看出,對民事調解監督不光停留在修改后的民訴法第二百零一條規定的兩種情形,即調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律。而是將監督范圍更加細化,同民事判決、裁定一樣,發現有《民事訴訟法》第二百條規定情形之一的,均可向人民法院提出再審檢察建議。三是檢察建議。修改后的《民事訴訟法》第二百零八條規定，各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。《意見》第九條規定,人民法院的審判活動有本意見第五條、第六條以外違反法律規定情形，不適用再審程序的，人民檢察院應當向人民法院提出檢察建議。四是發出糾正違法通知書。對法院在民事調解活動中有違法行為的，檢察機關有權向法院發出糾正違法通知書，要求其限期改正。
四、檢察機關對民事調解案件的審查
根據民事調解案件的特殊形式及調解結案的特點，檢察機關對民事調解案件的審查應從兩方面入手：一是以書面審查為主、調查取證為輔。對調解書內容無涉國家利益和社會公共利益，雖有錯誤但不至于嚴重違法，如法官違反自愿原則強制調解或變相強制調解、應回避的未予以回避、在調解中明顯偏袒某一方當事人、當事人惡意串通損害他人合法權益等，這些案件要以當事人(案外人)向檢察機關申訴為前提，需要申訴人實質性舉證，檢察機關只需對當事人(案外人)提供的證據并結合案件卷宗進行書面審查。檢察機關發現調解書內容損害國家利益和社會公共利益，如當事人惡意串通損害國家利益和社會公共利益的，可以根據案件的實際情況決定是否行使調查取證權。檢察機關發現調解書內容無涉國家利益和社會公共利益，但法官在調解活動中嚴重違反法定程序且有可能影響調解結果的，應當進行必要的調查。二是堅持全面審查與重點審查相結合，全面審查指的是按照規定,審查調解是否有修改后民訴法第二百條規定情形之一。重點審查是指按照修改后民訴法第二百零一條的規定,審查調解是否違反自愿原則或者調解協議的內容是否違反法律。
檢察機關在處理生效民事調解申訴案件時，應掌握好以下三點：一是對當事人在調解時自愿放棄相關利益，事后又反悔的，檢察監督不能給予救濟；二是要認真接待不服調解的申訴，注意從中發現審判人員違法違紀問題，將對調解提出異議與對審判人員違法行為的監督有機結合起來，保證對生效民事調解的檢察監督實效。三是有些確有錯誤的民事調解案件，對當事人的權益不一定產生實質性的影響，但卻侵害了國家利益和社會公共利益，超出了當事人合法處分權的范圍，檢察機關不能因當事人不申訴就對法院在調解過程中的錯誤視而不見，不管當事人有否申訴，檢察機關都應依職權監督。
五、完善對民事調解案件檢察監督的幾點建議
（一）加強學習，不斷提高監督水平。近年來，由于檢察機關對人民法院的民事調解進行監督沒有法律明文規定，造成檢察監督可操作性不強。2011年3月，最高人民檢察院與最高人民法院聯合會簽了《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見(試行)》，開始了在全國范圍內對民事調解案件實行法律監督的破冰之旅。該意見從法律上明文規定檢察機關有權對民事調解案件實施監督以及進行監督的程序，為開展民事調解監督提供了有力手段。2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議修改通過的《中華人民共和國民事訴訟法》，從更高立法層面細化了檢察機關對民事調解案件的法律監督。因此，檢察機關應當更新執法理念，加強對民事調解制度、原則、具體法律條文的學習和把握，進一步提高對加強調解監督工作重要性和必要性的認識，不斷提高監督水平，做到對人民法院民事調解案件既敢于監督，又善于監督，從而改變一直以來檢察機關對民事調解案件監督不力的局面。
（二）領導重視，注重與法院的溝通協調。雖然修改后的民訴法和“兩高會簽文件”中將再審檢察建議、檢察建議等規定為民事調解檢察監督的方式，但就實踐情況來看，要想收到應有的法律效果，還要取得人民法院的認可和配合。為此，基層人民檢察院的領導應高度重視此項工作，檢察長、分管民行工作的副檢察長要及時與人民法院的領導溝通協調，共同研究解決民事調解檢監督工作中遇到的新情況、新問題，以利于檢察機關民事調解監督工作的開展，最終達到共同實現司法公正的目的，進一步提升檢察監督的實效。
（三）完善相關立法，便于實踐中具體操作。 修改后的民事訴訟法和“兩高會簽文件”，為檢察機關開展民事調解監督提供了有力手段。但對于調解的抗訴范圍的規定卻只限于“民事調解損害國家利益、社會公共利益”的情況，使檢察機關對民事調解剛性監督的范圍太過局限。而且目前我國法律對什么是“社會公共利益”并沒有明確的規定，司法實踐中，各地認識也不一致。有的檢察機關認為，只要是錯誤調解，就損害了法律的權威，就是損害了社會公共利益。因此，建議是否在立法層面對民事調解檢察監督提出抗訴的范圍能進一步拓展，兩高能否對國家利益和社會公共利益聯合做出解釋，以便于實踐中具體操作。
（四）加強對涉嫌虛假訴訟的調解案件的監督力度。一是對當事人惡意串通,以虛假調解方式損害國家、集體、第三人合法權益的案件,檢察機關在查清事實的基礎上,可依法向法院提出抗訴,要求撤銷虛假調解書。同時,可以建議法院按照修改后的民事訴訟法第112、113條的規定,對當事人根據情節輕重予以罰款、拘留。對毀滅、偽造主要證據或者以暴力、威脅、賄買等方法阻止證人作證、指使他人作偽證的,應當及時依法追究行為人的刑事責任。二是將辦理虛假調解案件與監督審判人員違法違紀行為有機結合。對于當事人與審判人員互相串通或因審判人員貪污受賄、徇私舞弊等行為導致虛假調解得逞的案件,檢察機關在依法提出抗訴的同時,應當依法對審判人員的職務犯罪行為進行查辦,達到有效查處和打擊民事虛假調解行為的目的。
民事調解作為化解社會矛盾，解決人民群眾糾紛的主要手段，也是人民法院民事審判的重要組成部分，民事調解的結果直接關系到人民群眾的切身利益。因此，加強對調解活動的法律監督更顯重要，檢察機關作為專門的法律監督機關，更具有不可推卸的神圣使命。民事調解檢察監督制度的完善，對提升檢察監督權威性，保障人民群眾根本利益，促進和諧社會的構建都有重要影響和意義。
河北省景縣人民檢察院 王永剛
