[ 王永剛 ]——(2013-12-5) / 已閱6263次
檢察機關民事督促起訴，是指針對正在流失或即將流失的國有資產，監管部門不行使或懈怠于行使自己的監管職責，檢察機關以監督者的身份，督促有關監管部門履行自己的職責，依法提起民事訴訟，以保護國家和社會公共利益。這種監督方式是檢察機關在民事檢察監督方面的一項制度創新。盡管檢察機關開展民事督促起訴工作已經有一段時間，但由于缺乏立法層面上的規范性，此項工作的開展在各地并不平衡，相當多的地方檢察院還沒有把督促起訴工作作為一項常規性工作來做，其具體監督措施、社會效果也不盡統一。
一、檢察機關開展民事督促起訴的必要性及可行性
（一）檢察機關開展民事督促起訴的必要性
在經濟轉型過程中，部分人利用手中的權力鉆國家法律、政策的空子，侵占國家財產或損害國家利益謀取個人私利，由于制度不完善等方面原因，往往沒有具體的人或機構來行使相關的法律權利，維護國家的利益。國有資產流失是對全民共同財富的掠奪，是一種極不公平的財富分配方式，會造成最本質的社會不公。如檢察機關立足立法監督職能，以督促起訴的形式督促國有資產管理者和經營者提起民事訴訟，則既為保護國有資產開辟了一條切實可行的法律救濟途徑，也豐富了民事檢察監督的內涵。
（二）檢察機關開展民事督促起訴的可行性
第一，檢察機關民事督促起訴符合憲法和法律關于檢察權性質、職能的規定。首先，檢察機關具有代表國家維護公共利益的身份，督促起訴這種方式能夠更好地保障公共利益，從而實現司法公正。其次，民事督促起訴權不會影響法院的審判活動，更不會破壞訴訟結構的平衡，另外，檢察機關在發出督促起訴書后并不參與具體的訴訟，因而不會對雙方當事人的平等地位造成影響。
第二，從具體操作上看，在民事督促起訴制度中，檢察機關不代表有關部門或單位去提起民事訴訟，但又通過比較簡便而有相當力度的形式督促有關部門或單位去提起民事訴訟，這樣，不僅從實質上解決了問題，而且也十分容易操作。
二、當前民事督促起訴工作實踐中存在的主要問題
督促起訴這項工作依然處于探索階段，諸多問題需要進一步解決。
（一）法律依據尚不充分。民事督促起訴作為近年來一項保護國有資產的創新性、探索性的工作，雖然有一定的法理依據，但是法律卻沒有專門關于督促起訴具體程序的規定，檢察機關督促起訴缺乏明確的法律規定畢竟是客觀事實。
（二）缺乏獲取案源的途徑。司法實踐中，檢察機關辦理的督促起訴案件主要集中在國有資產流失案件，督促對象主要是國有企業或者國家機關。由于國有資產種類繁多，涉及的管理部門也比較多，檢察機關對眾多領域的國有資產管理情況、可能流失的環節和渠道等的了解不夠全面和準確，難以形成有效的監督，在客觀上表現為發現案件線索難。從檢察機關受理的民事督促起訴案件線索來源看，絕大多數的案件線索是檢察機關自行發現的，只有很少線索來源于國有資產管理部門移送和群眾舉報，其作用的發揮還有一定的局限性。
（三）工作機制尚不健全。由于缺乏統一明確的規定，督促起訴工作在程序上還不夠規范，檢察機關與國有資產管理部門在民事督促起訴工作中，還沒有真正建立起有效的溝通協調、線索移送、信息交流、調查協作等工作機制，難以形成合力。民事檢察部門與反貪、瀆檢、控告等業務部門之間在線索移送、信息交流等方面，缺乏明文規定，工作的規范化、制度化程度不高。
（四）相關部門配合不夠，工作開展難度大。由于立法上的不明確，檢察機關要做好督促起訴工作，法院的理解、支持和配合顯得尤為重要。有些法院對檢察機關介入民事訴訟采取排斥態度，拒絕在裁判文書中表明檢察機關督促起訴。而在有些地方，這項工作的開展依賴于個人關系，檢法兩家的領導關系比較融洽的，工作就開展得比較好，一旦人員變動就容易產生變化，對工作的穩定開展十分不利。
三、完善檢察機關民事督促起訴工作機制的建議
（一）通過立法確認檢察機關民事督促起訴職權
首先，基本法律層面的確認。在未來的民訴法修改中可增加檢察機關民事督促起訴職能的規定，明確民事督促起訴制度法律效力。從立法技術角度，可以先就民事督促起訴作出原則性規定，明確賦予檢察機關民事督促起訴權。民事督促工作只有獲得立法上的確認，檢察機關開展工作才會有成效。
（二）應嚴格界定督促起訴的對象和案件范圍
督促起訴需要賦予檢察機關以民事訴權，但如果檢察機關對民事訴訟過多干預，則與民法私法自治的基本精神相違背。基于民事督促起訴維護公共利益的基本價值定位，被督促的對象應當限定在對遭受損害的國有資產或社會公共利益，沒有起訴或者怠于起訴的國有單位或監管部門。
在民事督促起訴范圍上，應嚴格限定在為維護國家利益和社會公共利益中，具體包括：國有土地等自然資源出讓、開發過程中，國家或社會公共利益受到損害的；公共工程招標、發包過程中，損害國家或社會公共利益的；國有企業改制過程中拍賣、變賣造成國有資產流失的以及其他因有關監管部門監管不力或濫用職權，造成損害國家利益、公共利益的民事違法行為發生的。
（三）完善民事督促起訴工作程序
首先，明確規定督促起訴的受案、立案、審查、跟蹤等工作程序。民事督促起訴案件與一般民事申訴案件被動受理不同，往往需要檢察機關主動出擊，以發現案件線索，故具體辦案程序有其特殊性。建議參照目前民事申訴案件的辦理程序：（1）檢察機關辦案過程中自行發現或根據舉報，查出國有企業、政府機關怠于行使債權等導致國有資產流失及其他涉及公共利益受損害問題，檢察機關民事檢察部門經審查認為僅通過刑事附帶民事訴訟無法挽回損失，有督促起訴必要的，應當自案件線索確定之日起三十日內立案，并制作《立案決定書》。（2）立案后，檢察機關為查清國有資產損失的事實，可以依法調查取證。（3）民事督促起訴案件應當在立案之日起三個月內審結，認為案件符合督促起訴條件的，經檢察長決定，應制作《民事督促起訴意見書》，并向有關監管部門或國有單位送達，督促其依法向法院提起民事訴訟。（4）督促起訴對象要對檢察建議落實情況進行書而答復，檢察機關要跟進監督，以確定起訴案件的進展情況和結果。
其次，明確督促起訴的具體方式。目前，檢察機關督促起訴的具體書面形式缺乏規范統一性。我們認為，督促起訴的方式應是采用檢察建議書。督促起訴中，檢察機關的作用主要是建議、敦促和監督有關單位向法院起訴，其自身則不進入訴訟程序，而檢察建議書就較好體現了這種性質。同時，書面檢察建議是現有法律規定的檢察機關法律監督形式，具有執法彈性，有關單位也易于接受，實踐中執法效果也較好。
（四）建立健全民事督促起訴工作溝通、協作機制
督促起訴工作政策性強，涉及面廣，工作難度大，需要多方面的配合與支持，必須加強領導，統籌推進。
首先，要加強與被督促單位的溝通協作。為保障檢察機關及時、準確地了解國有資產運行情況，有必要在國有資產管理、審計等一些經濟管理部門與檢察機關之間建立必要的通報制度，有效地規范國有資產占有、使用、經營、收益和處置各方面的行為，防止國有資產的流失，同時建立健全保護國有資產的信息共享交流、預防監督、訴訟參與、聯席會議等機制。
其次，要建立與院內自偵部門、刑檢部門協作機制。一方面，自偵部門、刑檢部門在辦理案件過程中涉及到國家或集體利益被侵犯的線索要及時提供給民事檢察部門，民事檢察部門應及時派員參與案件的審查，對符合條件的提出督促起訴；另一方面，民事檢察部門要從辦理督促起訴案件中，深入分析國家工作人員不履行或不正確履行職責的原因，注意發現可能存在的貪污、受賄或瀆職犯罪線索，及時移交自偵部門查處。
最后，要加強與人民法院的溝通，爭取法院的理解和支持。對于民事督促起訴到法院的案件，要派員參與旁聽，并在案件判決后加強與法院的協調配合，唯有如此，才能推動這項工作有效和穩妥地開展。
河北省景縣人民檢察院 王永剛
