[ 馮文生 ]——(2013-12-6) / 已閱7817次
“審判他人者須先審判自己。”這句源自古老司法史的著名格言為法官獲得巨大職業聲譽奠定了堅實的倫理基礎。審判他人者如何先審好自己，在法治國家形成了一整套成熟的司法問責體系。縱觀這些司法問責體系，盡管其自然地理、人文傳統、社會歷史等各有不同，但由于市場經濟、民主生活等現代社會生活基本條件相差不大，司法問責也呈現出高度相似的本質特征和基本內容，其核心問題都是如何平衡維護法官職業獨立與激勵法官工作效能之間的微妙關系。為此，他們采取的基本模式是：案件審判過程中發生的差錯問題交由訴訟程序解決；法官不能正當履行職務的職業倫理問題交由法官懲戒程序解決；法官正向激勵問題交由法官績效考評程序解決。三種程序彼此分立，互不相屬，功能各異，協調運作，共同維護法官獨立，提高司法效能。其中，有關司法問責的規定主要體現在法官懲戒制度上。
一是成立獨立組織機構，維護法官職業自治。實施法官懲戒的組織機構各國不盡相同，但都獨立于行政機關或獨立于具有上下級隸屬關系的組織體。基本形式有三類：第一類是法院本身作為法官的懲戒機構。例如，日本最高法院負責審理對最高法院和高等法院法官的懲戒案件，高等法院負責審理對地方法院和簡易法院法官的懲戒案件。在美國，一些州的最高法院審理法官懲戒案件。在德國，最高法院和州的高等上訴法院均設有“紀律懲戒法庭”，專門處理包括法官在內的紀律案件。第二類是司法系統內成立專職懲戒機構，行使法官懲戒權。例如，美國聯邦各巡回區上訴法院設立司法委員會，由地區法院法官和上訴法院法官組成。上訴法院首席法官為主席。該司法委員會職責之一就是審理本巡回區內聯邦法官的懲戒案件。第三類是國家設立專門司法委員會，負責法官懲戒事務。如法國憲法規定，成立最高司法委員會作為司法獨立的捍衛者，同時處理全國的法官、檢察官懲戒案件。最高司法委員會由總統、司法部長、法官、檢察官等人員組成，主席由法國總統擔任，副主席由司法部長擔任。委員會之下分為兩個部門：一個部門為法官事務部門，負責法官的任命和處分；另一個部門為檢察官事務部門，負責檢察官的任命和處分。作為法官懲戒機構，最高司法委員會第一部門在最高上訴法院開庭審理懲戒案件，由最高上訴法院院長主持，但它不是普通法院的一部分，而被視為一個專門行政法庭。
二是設置專門懲戒程序，維護法官職業權利。對于違反法官職業倫理規范行為的處理，屬于法官職業自律范疇。其處理程序與訴訟程序具有很多相似之處。通常由指控法官違紀的一方即控方與辯方的法官構成兩造主體，懲戒委員會或其他有權作出懲戒決定的第三人作為裁決者。訴辯兩造具有平等的程序權利和義務。控方并不處于主導、管控的地位，由控方獨自承擔指控與裁處兩項職能。具體程序大致可分為如下步驟：第一，調查與指控。由法定機構運用法律規定的手段和措施對投訴事實調查取證。有的由調查人員直接向懲戒機構提起指控，有的則移交專門的指控官員向懲戒機構提出指控。德國規定了復雜的紀律處分程序，最終由聯邦紀律檢察官向聯邦紀律法院提起指控。日本對違反職責的法官的指控由受投訴法官所在的法院以書面形式提起。起訴書的副本須送達被訴法官。荷蘭規定，受到法官行為不良影響的任何人都可以向某專門機關（可稱之為法官監督委員會，由政府任命的兩名代表、兩名法官和一位律師組成）提出申請。第二，審理。懲戒機構受理指控之后，即按照與普通訴訟相似的程序進行審理。訴辯審三方各自享有類似于普通訴訟中的程序權利與義務。第三，證據。舉證、質證與認證是懲戒程序的重要內容。懲戒程序采取較普通訴訟程序更為嚴格的舉證責任和證明標準，以確保受指控法官免除嚴肅執法后顧之憂。第四，裁決。懲戒案件審理完畢后，通常以合議的形式作出裁決。第五，救濟。為維護法官獨立審判，保障公正待遇，各國通常都規定受到懲戒的法官，有權就懲戒裁決向上級機構提起上訴。
三是嚴格職業倫理規范，維護法官職業尊嚴。有關國家或地區對法官職業倫理都有系統、詳細的成文規定，這是法官職業的道德底線，也是法官的行為規范和受到懲戒的裁判規范，其核心是保障法官正當履行法官職務，從而維護司法公信力，贏得全社會的尊重。法官違背職業倫理，就要通過法官懲戒程序受到追究，以維護法官職業的純潔性。需要特別注意的是，法官職業對抗性、是非模糊性、社會敏感性等特點要求，必須專門給予法官一些特殊保障。例如，美國《司法懲戒示范規則》特別規定：在處理對法官行為不端的投訴過程中，應確保法官獲得公平對待的權利；司法委員會認為沒有正當理由相信法官實施了不端行為時，法官應當獲得“投訴保密”的權利；處理投訴應當及時、準確。
四是提供多種懲戒措施，確保法官公正對待。對于違反法官職業倫理的行為，經過嚴格程序審理后，大多以對有關法官提出警示性、自律性要求的方式即告結束，而不必給予較重的懲戒處罰。較重的懲戒方式一般包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等。警示性、自律性懲戒方法則包括通報批評、誡勉、參加特設培訓項目、扣發津貼或獎金等。各國也有所差別。如，法國的法官懲戒方式包括：處分并計入被告法官檔案、強行調動職位、停止部分職責、降級一等、降職、強制退休、罷免（帶退休金或不帶退休金）。日本對于一般違反職務上的義務或消極地不履行義務、或有損其法官品位的行為給予告誡或處以1萬日元罰款。更為嚴重的，則依照彈劾程序處理。在德國，對法官的懲戒主要可以分為監督、紀律制裁、經濟賠償等方式。其《法官法》規定，法院院長可以對有輕微過失的法官進行口頭批評。如果口頭批評不見效，則可以提出口頭警告。如果法官行為后果嚴重，院長還可以根據不同情形分別給予書面批評、罰款、降低工資、降級留用、罷免等處分。當然，院長的懲戒權要受到法官服務委員會的批準等各種制約。美國懲戒聯邦法官由國會的司法委員會管轄，其方式包括：警告、公開警告、短期停職直至撤銷法官資格。但是剝奪法官資格，必須經過憲法規定的彈劾程序。
西方有關法官職業倫理懲戒問題的規制已經形成一項系統、完整的制度。作為法官制度乃至司法制度中一項重要內容，法官職業倫理懲戒機制具有如下幾個特點：一是獨立性。西方國家的法官懲戒組織體制和運行機制的設計立足并服務于司法獨立和法官獨立，目的是保證法官在履行職務時擁有超然地位和中立立場，嚴肅適用法律，而不屈從于任何包括懲戒機構或人員在內的權勢、關系和人情的影響。二是程序性。法官職業倫理是一套“軟約束”。為了發揮其約束法官行為的作用，必須為之“裝上牙齒”，轉化為“硬要求”，以符合司法規律和法官行為規律的方式，制定嚴格科學的實施程序，確保法官職業倫理能夠沿著一條正確、科學的軌道加以兌現。三是多樣性。法官懲戒的最終責任方式不僅限于由專門機構組織實施的他律機制，還包括法官個人和職業的自律機制。對于那些違反法官職業倫理規范情節輕微、沒有造成不良社會后果或者社會后果不嚴重的，可以對其采取教育、提示、督促等方式。事實上，法官職業是一項依靠來自于社會和法律同行的尊重和聲譽而存活的行當。在西方法官職業群體的職業觀念中，存在著這樣一種共識，即“對法官最大的懲罰莫過于來自同行鄙夷的眼神”。不到情非得已，就不采取外在的、公開的懲戒措施。四是自治性。法官職業自治是由法官專門為社會其他人解決矛盾糾紛的業務要求決定的。自治性要求實行法官個人自我管理和法官職業群體的自我管理，避免來自于法律外行或專門程序之外的非法干預。五是對話性。法官懲戒機制的特殊性之一在于：它是對矛盾終結者——法官的懲戒。他們是正義源頭的源頭，最需要、最應該，也最可能被公正對待。如果法官本身都得不到公正對待，勢必給法官職業群體造成不良影響，由此也會給社會帶來嚴重后果。因此，法官懲戒機制應當采取體現訴辯審三方平等對話特質的對抗制程序方式進行，而不應采取職權主義的程序方式進行。
西方國家或地區在司法問責問題上所持理念以及制度設計和實踐經驗，對我國人民法院推行司法問責具有一定的啟示意義。
第一，司法問責的法律定位。“問責制”是問責主體對其管轄范圍內各級組織和成員承擔職責和義務的履行情況，實施并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度，包括道義（倫理）責任、政治責任和法律責任。其特點是，責任邊界明晰，誰的責任誰負，解決“人人負責，人人無責”困境；重點追問直接領導者的責任，而不是只拿具體責任者說事兒，解決“刑不上大夫”問題；只追究具體問題的具體過錯，不問功勞苦勞，不搞以功抵過，真正實現獎罰分明。根據我國憲法和法律規定，院長通過選舉產生，副院長等法院其他組成人員是經過院長提請人大常委會任命的方式產生。因此，根據問責制的應有之義，履行國家審判職責的各類審判人員存在審判差錯，應當分別依照法律規定的程序和規范承擔相應的責任。法官法第八條第三項和第七項規定：法官享有“非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”和“提出申訴或者控告”的權利。這是我國制定有關法官懲戒制度應當注意的。
第二，審判責任豁免問題。西方國家在解決“司法過錯”問題上，實行“人”“案”分離，分別適用法官懲戒程序與案件訴訟程序，同時，十分注重法官職業自治性和解決程序的平等對話性特點。這是與他們堅持的三權分立、司法獨立，特別是法官獨立等基本理念和制度緊密相連的。一方面，由于法官獨立，法官在案件訴訟中享有自由裁量權，為避免對法官司法活動的非法干預，案件本身的問題只有通過訴訟程序依法解決，而不可因“案”追究法官的責任，這是法官審判責任“豁免”的基本根據。理由是，既然你已授予其法官職權，就應當推定他具備法官履職能力，“用人勿疑”，一切基于履行職責的行為都應當得到認可。另一方面，法官獨立審判必須建立在法官具有其履行職務必備的基本職業資格和條件之上，如果法官履行職務背離了其倫理規范、技術規范甚至法律規范，法官獨立審判的前提就喪失了。為保障法官獨立審判制度發揮其正常的作用，必須從制度上加以防范。為此，除審判人員在審理案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等嚴重瀆職行為應提起再審外，他們還建立了完善的法官懲戒制度，從法官組織人事制度上給予其應得的處分。因此，西方法官審判責任“豁免”并不是免除法官一切責任，使其獨享為所欲為的一切審判權力。根據我國憲法規定，“人民法院依法獨立行使審判權，不受行政機關、人民團體和個人的干涉”。這不同于西方國家實行的法官獨立制度。同時，人民法院各類審判人員都屬于公務員，本質上是“人民的公仆”，不是“官老爺”。不同層級的法官及工作人員都是國家審判權“集體行使”體制中一個具體節點，他們所履行的是制度配置的某些審判執行職責，而不是行使沒有分工分層的一切審判職權。這是我國憲法規定的“民主集中制”原則對國家審判權運行的基本要求。獨立審判在我國實質上是要求法官獨立地履行法定職責，而不是為保障法官獨立行使審判權對違法審判責任的豁免。所以，由于國家審判權運行體制和機制的重大不同，所謂法官審判責任“豁免”在我國并不成立。但在審判問責問題上，他們實行的“人”“案”分離、程序分立的運行方式是值得我們借鑒的。
第三，問責機制設計。首先，要借鑒西方國家在解決此類問題上實行的“人”“案”分離機制，避免“人”“案”不分，即實行法官懲戒與案件訴訟程序相區分，防止挫傷法官嚴肅執法的積極性和主動性，破壞維護生效裁決的權威性與保護當事人訴權的適度平衡，維護法官職業尊嚴。“問責制”的機制設計應當堅持由“案”及“人”、重點在“人”、問責程序與審判程序相區分的基本思路。其次，目前，我國無需仿效西方設立實施問責的專門組織機構，但要立足于現有組織和制度框架，盡可能詳細地劃定院長、庭長、審判長與審判員、助理審判員等各類審判人員之間、審判管理機構與審判機構之間、審判職能部門與紀檢監察部門之間的責任邊界和行為邊界，賦予不同層級的負有審判管理職能的組織機構相應問責職權，以及被問責主體的辯論權和尋求上一級問責主體的救濟權。按照平等對話的程序設計原理，科學安排懲戒程序的各個環節、步驟和進行方式以及相關權利義務。再次，進一步厘清“審判問責”與“審判紀律責任追究”的主體、職權、程序界限，合理安排有關機構的工作職權和工作程序，明確審判機構相應的審判事務管理職權，加大其實施審判事務管理的力度。
第四，過錯責任形態。在現行的違紀違法責任形式的基礎之上，可以進一步強化自律性、警示性以及組織性措施在問責制中的運用。具體包括：一是批評教育類。包括責令檢查、誡勉談話、通報批評、到上級法院檢討責任；二是組織手段類。包括暫停執行職務、調離執法崗位、延期晉級晉職、責令辭職、免職、調離審判機關、辭退。此外，借鑒國外經驗，建議考慮采取適當、適度的經濟處罰問責手段，適應市場經濟下干警行為規律變化的時代要求。
（作者單位：中國應用法學研究所）
