[ 劉俊 ]——(2014-1-14) / 已閱6626次
行政公益訴訟一般意義上是指當行政機關或其他公權性機構的違法行為或不行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律容許無直接利害關系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。這一新型的訴訟制度在西方法治國家發育得已相當成熟，但各國理論界和實務界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟等等，內涵大體相當。
美國的行政公益訴訟主要表現為在判例基礎上發展起來的所謂“私方司法長官理論”。其要旨是：在請求復審政府行為的合法性的訴訟中，應保護的是公共權利，而不是私方當事人的權利；因此，作為公共代表的立法機關就可以根據它的意愿把保護公共利益的任務委托給別人。立法機關認為合適時，可以把此任務委托給政府官員，如司法部長，但也“可以不委托司法部長或其他政府官員提起這種訴訟，以防政府官員違反其法定權力的行為，這同樣有了真實的爭議。憲法允許國會授權任何人（不論他是不是政府官員）對有關此爭議的問題提起訴訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護公共利益也行。可以說，被授權的人是私方司法部長。”這種理論在聯邦法規中得到了極好的體現。典型的如《清潔空氣法》中創設的“公民訴訟條款”，其中規定任何人都可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關、公司和個人等）就該法規定的事項提起訴訟。70年代以后的主要聯邦法規也都規定了公民的起訴資格，從而為公民和公眾團體請求復審行政行為提供了強有力的保障。有些州的法律亦明文確認了個人代表公眾提起旨在禁止或取締公益妨害的訴訟資格。
立法上的進步主要是由日益寬松的司法判例推動的，法院在認定原告資格方面不斷放低要求。以前，法院遵循的是“法定權利標準”，當事人必須積極證明其法律權利受到損害，才有起訴資格；40年代以后，傳統司法模式的行政法律關系越來越不適應現代行政和保護公益的需要，司法審查起訴標準被迫改革， “法律權利標準”逐步讓位于“利益范圍標準”，即不要求被攻擊的行政行為所侵害的利益屬于法律特別規定的利益，只要申訴人有可能主張此種利益處于憲法或法律所規定或調整的利益范圍之內，就可請求司法審查。這使行政訴訟的原告資格和訴訟請求的范圍大大拓寬，可以提起行政訴訟的人從其權利或利益受到行政行為直接影響的行政管理直接相對人擴大到認為其權利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對人（第三人），乃至“任何人”。最高法院在1940年桑德斯兄弟廣播站訴聯邦委員會一案中承認了競爭者的原告資格。在1973年美國訴反對管理機關程序的學生環保協會案中，最高法院聲稱，不能簡單地因為許多人都遭受了同一種損害，就否定受害人中某一人的訴訟資格；如果僅因許多人都遭受了同一種的損害，而否定某些受害人的訴訟資格，那么對危害性更為嚴重的政府行為就會沒有人提出控告。經過判例的發展，對“損害和不利影響”的理解由直接擴大到間接，受不利影響和損害的對象由自身擴大到大家，不利影響和損害的性質由經濟損害擴大到非經濟損害，利益狀態也由“既得”擴大到“可得”
英國法律對于公益的司法救濟相對保守，但在當事人起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關于救濟手段的發展趨勢總體上是向統一的和寬大的起訴資格方向前進的。對此，上訴法院院長德寧親王指出，“如果有充分的證據證明政府機關或權力機關濫用法律，致使數千人的臣民受害，那么最終這些受害人中的任何人都有權訴諸法院要求執行法律，我認為這是一個重要的憲法原則問題。”
大陸法系國家有將行政訴訟分為主觀訴訟和客觀訴訟的傳統，其客觀訴訟是指對行政機關違反客觀的法律規則和法律地位所提起的訴訟，其出發點主要在于維護國家和社會公共利益，對行政行為的合法性進行監督和制約，確保行政法得到客觀和公正的適用。
在德國，訴訟利益已經由傳統的狹義的權利概念擴大到法律所保護的法定利益乃至值得法律保護的事實上的利益。其權利的來源，不單以一般的成文法規為據，還及于憲法規定的基本權利和“一般法原則”所生的不成文權利。學界和實務界承認由憲法和法規整體所演繹出的“一般法原則”。
法國很有特色的訴訟種類越權之訴，一般認為性質上屬于客觀訴訟。它是指當事人的利益由于行政機關的決定受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤消的救濟手段。只要申訴人認為某種利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求是申訴人個人的利益。不僅行政決定的直接相對人可以提起越權之訴，如果第三人因為違法的行政決定而受到直接的利益侵害時，亦可提起；各種團體的作用尤其廣泛和活躍，當他們的集體利益受到行政決定的直接影響時，一般也可以自己的名義提起越權之訴。
日本的行政案件訴訟法規定的民眾訴訟承認原告以不涉及自己法律上的利益而提起訴訟，其目的不是直接保護、救濟國民私人的權益，而在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構的行為。民眾訴訟具有客觀訴訟的性質，可以認為是行政公益訴訟的一種形態。其中的居民訴訟起源于美國法，是在判例上形成的納稅人訴訟。這是糾正地方公共團體的職員所進行的違法的財務會計上的管理運作，以確保其公正運行的制度。
從各國行政立法的趨勢看，起訴資格的門檻被大大降低，從而使更多的人能對行政機關的行為提起申訴，促進公民對行政活動的監督和合法利益的維護。可以說，如果充分考慮當今法律制度中的公共利益要求，那么能為公共利益辯護的人的概念必須相應地擴大。法律就是朝著允許公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發展，這是當代行政民主、公民參與行政活動的一種表現。行政公益訴訟制度的產生并不是偶然的，它是在當代社會根基和結構發生深刻變動，政治法律思想進行全面革新的基礎上出現的，它的確立有著深層次的理論和歷史背景。
（作者單位：江西省鄱陽縣人民法院）
