[ 張善寶 ]——(2014-2-8) / 已閱11937次
咨詢意見是指國際司法機構應具有咨詢資格主體的請求就某一特定法律問題所發表的意見。國家擔保自然人和實體在國際海底區域（以下簡稱“區域”）內活動的責任與義務的咨詢意見（以下簡稱“擔保國責任與義務咨詢意見”）是《海洋法公約》生效以來國際海洋法法庭海底爭端分庭（以下簡稱“分庭”）受理的首例案件，也是其第一次行使咨詢管轄權，該咨詢意見對于國際海洋法的發展具有里程碑意義，有利于“區域”制度的完善、“區域”內礦產資源的有序開發以及“區域”環境及其生物資源的保護。深入研習咨詢意見的內容，對于指導我國“區域”礦產資源的開發具有積極意義。
一、案件背景
“區域”蘊藏著豐富的礦產資源。為保證各國公平分享“區域”礦產資源所衍生的利益，《海洋法公約》規定“區域”礦產資源的開發采用平行開發制，即由國際海底管理局（以下簡稱管理局）企業部單獨開發和由締約國及其自然人和法人與管理局以協作的方式共同開發。鑒于“區域”礦產資源開發所涉問題的重要性，《海洋法公約》規定除管理局企業部和締約國外，其他承包者欲參與“區域”礦產資源的勘探和開發需取得所屬公約締約國的擔保。《海洋法公約》以及《關于執行<聯合國海洋法公約>第十一部分的協定》對擔保國的責任與義務做了相應規定，但這些規定不夠具體、明確，在理解上容易產生分歧，隨著“區域”礦產資源勘探和開發活動日趨頻繁，進一步明晰公約及相關法律文書對擔保國責任與義務的規定就成為國際社會亟待解決的問題。為此，2011年2月，“分庭”應管理局理事會的請求，就擔保國責任與義務所涉三個具體的法律問題——擔保國的法律責任和義務、擔保國賠償責任的范圍、擔保國的履約措施，出具了“擔保國責任與義務咨詢意見”。
二、咨詢意見的意義
首先，在“區域”內礦產資源勘探和開發業已開始的背景下，“擔保國責任與義務咨詢意見”詳細解釋了《海洋法公約》及相關法律文書涉及擔保國責任與義務的相關條款，明確了擔保國義務的內容，澄清了擔保國承擔責任的條件及其賠償的范圍和方式，界定了擔保國應采取的必要和適當措施的標準，為公約各締約國擔保本國承包者在“區域”內活動提供了具體、清晰的法律框架，有助于各擔保國監督本國承包者對“區域”礦產資源進行有序開發，維護人類共同繼承的財產，有助于擔保國對其潛在的賠償責任進行評估，并采取措施來預防和避免這種責任的產生。
其次，鑒于“區域”環境保護的重要性，“擔保國責任與義務咨詢意見”確認擔保國責任與義務的一般條款平等適用于所有擔保國，無論其是發達國家還是發展中國家。這種無差別待遇原則有利于維護“區域”環境保護標準的完整性和統一性，防止發達國家企業為規避嚴格義務而在發展中國家設立企業并獲得擔保的“方便擔保國”情形的蔓延。同時，“擔保國責任與義務咨詢意見”考慮到發展中國家的能力和技術水平，以擔保國承擔的采取預先防范辦法的義務為例分析指出，該項義務源于《里約環境與發展宣言》第15條，此條規定，“為了保護環境，各國應根據他們的能力廣泛采取預防性措施。”因此，雖然擔保國責任和義務相關條款對于所有國家設置同等義務，但這并不妨礙在制定擔保國直接義務的規則時，考慮國家能力的不同，給予發展中國家差別待遇。“擔保國責任與義務咨詢意見”的如此解釋可以促進發展中國家有效地參與到“區域”礦產資源開發活動之中，公正地分享“區域”礦產資源所衍生的利益。
最后，“擔保國責任與義務咨詢意見”注重對“區域”環境及其生物資源的保護。伴隨著對“區域”了解的進一步加深，人類驚奇地發現，除礦產資源之外，“區域”還孕育著極其豐富的生物資源。“區域”生物資源因生活在極端環境之下形成了獨特的生理、代謝結構，這些特質使得該資源在醫療開發、工業利用、環境保護等方面具有極高的經濟價值和科研價值。為保護“區域”生物資源，“擔保國責任與義務咨詢意見”要求擔保國應盡最大努力履行其確保義務，保證所擔保的承包者按照合同條款和《海洋法公約》及相關法律文書的規定進行“區域”礦產資源的勘探和開發活動。同時，該咨詢意見還要求擔保國承擔采取預先防范辦法、最佳環境做法以及進行環境影響評估等與“區域”環境及其生物資源的保護有關的直接義務。“擔保國責任與義務咨詢意見”的上述解釋有利于促使各國在“區域”礦產資源開發與“區域”環境及其生物資源的保護中尋求平衡。
三、存在的缺陷
第一，“擔保國責任與義務咨詢意見”沒有正面回應“分庭”管轄裁量權的異議。依據《海洋法公約》191條的規定，“經管理局大會或理事會請求，分庭應（shall）對他們活動范圍內發生的法律問題提出咨詢意見”，這與《國際法院規約》第65條所稱“法院對于任何法律問題如經任何團體由聯合國憲章授權而請求或依照聯合國憲章而請求時，得（may）發表咨詢意見”存在明顯區別。依據《海洋法公約》191條的規定，是否意味著“分庭”有進行咨詢的絕對義務？咨詢意見在回答這一問題時表示，雖然注意到《海洋法公約》191條與《國際法院規約》第65條之間措詞的差異，但這并不影響“分庭”對于本案的受理，“分庭”沒有必要就這種差異對案件受理的影響發表意見。顯然，“分庭”在咨詢意見中回避了這一程序性問題，雖然這種回避無礙于本案的審理，但是，隨著科學技術的發展和深海探測提取能力的提高，“區域”礦產資源的勘探、開發活動會更加頻繁，“區域”制度將接受實踐的檢驗，這其中將產生諸多法律疑問需要“分庭”予以解答。因此，確定“分庭”的裁量權對管理局以及《海洋法公約》締約國都具有十分重要的意義。
第二，“擔保國責任與義務咨詢意見”闡釋擔保國直接義務的法律依據略顯欠缺。咨詢意見認為擔保國在擔保本國承包者進行“區域”內活動時應當承擔采取預先防范辦法、采取最佳環境做法、確保承包者在管理局為保護海洋環境發布緊急命令情形下遵守等直接義務。這些義務僅源自于《里約環境與發展宣言》、《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》和《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》，但是前者不具有法律約束力，后兩者是管理局制定的法律文件，約束主體應為參與“區域”活動的承包者，其并不能為作為《海洋法公約》締約國的擔保國創設義務。
四、對我國的啟示
本案是我國繼“科索沃獨立咨詢意見”之后，第二次參與國際司法機構的咨詢程序。我國就案件管轄權及咨詢意見所涉三個具體法律問題向“分庭”提交了詳細的書面意見，其內容與咨詢意見的最終結果基本一致，這既體現出我國對“區域”內活動的重視，又體現出我國應對國際海洋法律問題能力的提高。盡管“擔保國責任與義務咨詢意見”本身并不具有法律約束力，不能為締約國創設義務，但作為國際司法機構對于該問題的權威解讀，其影響力是毋庸置疑的，對管理局的工作以及未來“區域”法律規則的制定將發揮重要的指導作用。因此，我國應深入研習“擔保國責任與義務咨詢意見”的內容，評估其對我國的影響。同時，我國應加快“區域”立法，規范承包者在“區域”內的勘探和開發行為，為我國在該領域的事務提供法律保障，助力我國海洋大國向海洋強國邁進的步伐。
（作者單位：武漢大學國際法研究所）
