[ 劉桂強(qiáng) ]——(2014-6-4) / 已閱13957次
【摘要】信訪排名始于2005年1月制定實(shí)施的《信訪條例》。根據(jù)該條例的規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制，對(duì)于信訪工作中失職、瀆職行為，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)通報(bào)。這種排名式通報(bào)成為懸在基層鎮(zhèn)府頭上的一把利劍。在基層政府，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)人成為信訪責(zé)任人，其轄區(qū)訪民進(jìn)京上訪次數(shù)與干部升遷掛鉤。這政績(jī)考核的壓力下，基層干部無(wú)不戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰。而這種壓力又以不同方式轉(zhuǎn)嫁到訪民頭上，引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題。
十八屆三中全會(huì)吹響信訪制度改革的號(hào)角，信訪排名取消后懸在官員頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”不復(fù)存在，升遷壓力大大減輕，基層信訪如何面對(duì)信訪排名取消背景下的工作？由此提出本課題的三個(gè)問(wèn)題：信訪排名取消基層信訪工作的開展效果如何？取消信訪排名地方如何重視信訪工作、會(huì)出現(xiàn)哪些問(wèn)題？信訪排名取消后基層矛盾如何化解？
本課題以武漢市江夏區(qū)為例，借助江夏區(qū)政府與中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院志愿者協(xié)會(huì)成立信訪服務(wù)團(tuán)的契機(jī)，以信訪排名取消背景下基層信訪工作開展的現(xiàn)狀調(diào)研及問(wèn)題對(duì)策為研究對(duì)象，力求通過(guò)對(duì)基層信訪工作的探索，為基層信訪工作在新形勢(shì)下的發(fā)展提供有益的借鑒。
【關(guān)鍵詞】 改革 信訪排名 基層信訪 信訪服務(wù)團(tuán) 現(xiàn)狀調(diào)研 問(wèn)題對(duì)策
一、選題依據(jù)
（一）選題背景
1.信訪制度在社會(huì)管理體系中不可或缺的作用
信訪是一項(xiàng)極具中國(guó)特色和傳統(tǒng)的政治制度安排。早在《周禮》里就有“肺石聽(tīng)辭” 、“路鼓之制” ，這是百姓向皇帝、中央機(jī)關(guān)上訪的最早記載。路鼓后來(lái)演變?yōu)椤暗锹劰摹?、“鳴冤鼓”、“邀車架”等不同的方式。明清時(shí)期“京控” 則成為一種社會(huì)現(xiàn)象。以上都是我國(guó)信訪制度的雛形，在封建社會(huì)成為普通民眾向社會(huì)頂層表達(dá)訴求的一種手段和渠道。新中國(guó)建立至今，尤其是對(duì)正處于社會(huì)發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的中國(guó)社會(huì)，面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻轉(zhuǎn)型，面對(duì)各方利益相互交織、多方訴求碰撞積累的現(xiàn)狀，信訪制度作為一項(xiàng)適應(yīng)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期需求的制度，在公民權(quán)利救濟(jì)、政治參與、民主監(jiān)督等方面發(fā)揮著不可替代的作用。信訪制度儼然成為社會(huì)管理體系中的重要組成，在社會(huì)管理過(guò)程中發(fā)揮著維護(hù)社會(huì)和諧、保障社會(huì)安定的重要作用。
2.中國(guó)信訪排名的產(chǎn)生
“信訪排名”制度始于2005年1月，措辭嚴(yán)厲的《信訪條例》修訂完成，并從2005年5月1日起施行。根據(jù)這部《信訪條例》的規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制，對(duì)信訪工作中的失職、瀆職行為，追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)。 國(guó)家信訪部門每月會(huì)對(duì)各省(市、區(qū))“非正常上訪”人次數(shù)進(jìn)行排名，各省市信訪部門也會(huì)對(duì)各地市排名，直至縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。由于信訪案件多發(fā)于基層，縣市級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信訪工作，隨即成為對(duì)當(dāng)?shù)攸h政干部政績(jī)考核的指標(biāo)之一。這一指標(biāo)又逐步演化為：各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)成為信訪責(zé)任人，其管轄的轄區(qū)內(nèi)訪民進(jìn)京上訪次數(shù)與黨政領(lǐng)導(dǎo)的升遷直接掛鉤。
3.信訪排名背景下基層信訪工作的表現(xiàn)
（1）“盯訪”。每逢重大節(jié)日或者會(huì)議期間，各地政府往往會(huì)加倍重視。各地基層政府置日常工作于不顧，分成若干小組專門對(duì)付上訪“釘子戶”，也就是常說(shuō)的“盯訪”。
（2）“截訪”。平時(shí)派人駐守省會(huì)城市、首都，對(duì)于出現(xiàn)的屬于本轄區(qū)的上訪者采取截留、遣送等手段，這是所謂的“截訪”。
（3）“抓訪”。對(duì)于上訪“釘子戶”，在基層工作人員長(zhǎng)期勸說(shuō)、做工作無(wú)效的情況下便以暴力手段抓人、拘留，這是所謂的“抓訪”。
4.信訪排名對(duì)基層信訪工作的影響
（1）積極影響。信訪排名在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)對(duì)信訪工作的重視、促使相關(guān)部門及時(shí)有效解決社會(huì)糾紛、實(shí)現(xiàn)信訪“有人管、有落實(shí)”起到了十分重要的作用。
（2）消極影響。一味的將“非正常上訪”與執(zhí)政者政績(jī)掛鉤，使得一方執(zhí)政者對(duì)上訪者高度敏感，將上訪視為社會(huì)的負(fù)面因素。基層執(zhí)政者為了減少上訪次數(shù)采取了一系列具有地方特色的舉措，使得一些地方的信訪工作“重?cái)?shù)量，輕解決，重穩(wěn)控，輕化解”；
與此同時(shí)，基層執(zhí)政者一味求穩(wěn)的的心態(tài)被個(gè)別上訪者利用，將“上訪”當(dāng)成與基層政府“討價(jià)還價(jià)”的工具，將原本可以訴諸法律的事情通過(guò)與基層政府“談條件”的形式進(jìn)行解決。
基層政府為了“維穩(wěn)大局”不惜從政府財(cái)政中抽出經(jīng)費(fèi)來(lái)“息事寧人”。數(shù)據(jù)顯示，2013年公共安全預(yù)算數(shù)為1289.89億元，比2012年執(zhí)行數(shù)增加106.43億元，增長(zhǎng)9%，外媒將這筆巨額開支視為“維穩(wěn)費(fèi)”。
由此可見(jiàn)，信訪排名隨著時(shí)代的發(fā)展、社會(huì)矛盾的多方碰撞，已經(jīng)逐漸駛離了制度設(shè)計(jì)之初的運(yùn)行軌道，并對(duì)信訪工作帶來(lái)了極為負(fù)面的影響。
5.十八屆三中全會(huì)吹響信訪制度改革的號(hào)角
近年來(lái)，社會(huì)各界關(guān)于加快信訪改革的呼聲一直不斷。而《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》更是明確提出“改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。在對(duì)《決定》關(guān)鍵詞使用次數(shù)統(tǒng)計(jì)中“制度”和“改革”排名前兩位（制度出現(xiàn)了183次、改革出現(xiàn)了137次）。 向外界展示了黨中央推進(jìn)信訪改革的信心和決心。
6.取消信訪排名的社會(huì)實(shí)踐
信訪排名制度的設(shè)計(jì)初衷是要通過(guò)排名、通報(bào)制度督促基層工作者重視基層問(wèn)題。本世紀(jì)，隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，社會(huì)各類矛盾凸顯，信訪制度的地位和作用也日益增加。但是因?yàn)樾旁L排名制度與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)升遷直接掛鉤，造成地方信訪壓力過(guò)大，基層信訪部門為了信訪排名不惜采取各種手段甚至雇傭“黑保安”，造成了極為惡劣的影響。
在這種背景下，在十八屆三中全會(huì)進(jìn)行到第三天的時(shí)候，一篇名為《信訪制度改革：不再進(jìn)行全國(guó)排名》的報(bào)道引發(fā)廣泛關(guān)注。《新京報(bào)》記者對(duì)數(shù)位基層信訪部門負(fù)責(zé)人的采訪顯示，國(guó)家對(duì)各省市不再搞全國(guó)范圍的信訪排名、通報(bào)，確立了“把矛盾化解在當(dāng)?shù)亍钡男滤悸贰?br>
7.取消信訪排名后的問(wèn)題
疑問(wèn)一： 取消“信訪排名”后基層信訪工作的開展?fàn)顩r如何？
取消信訪排名之后，基層信訪不再因?yàn)樾旁L排名的問(wèn)題而芒刺在背，在現(xiàn)階段對(duì)信訪工作沒(méi)有一個(gè)完善合理的評(píng)價(jià)體系的情況下，基層信訪工作者會(huì)不會(huì)因?yàn)樾旁L排名的取消而消極怠工無(wú)所作為呢？原本在可控范圍的上訪事件會(huì)不會(huì)因?yàn)樾旁L工作者的消極懈怠而引發(fā)為惡性事件進(jìn)而影響社會(huì)和諧呢？
疑問(wèn)二：排名取消，基層該如何重視信訪？
在原有的評(píng)價(jià)體系之下，有些訪民，特別是“老上訪戶”或許摸清了政府害怕信訪排名的心理，所以喜歡或是三番五次越級(jí)上訪，動(dòng)輒去省、中央“討說(shuō)法”。面對(duì)“零上訪”、“一票否決”等考核壓力，千方百計(jì)控制進(jìn)京上訪人員、不惜一切代價(jià)維護(hù)“穩(wěn)定”成為一些地方政府的“非常之舉”。信訪排名取消后，領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)不會(huì)受到排名的影響，信訪工作是否還會(huì)一如既往的受到基層領(lǐng)導(dǎo)的重視？
疑問(wèn)三： 信訪排名取消后基層矛盾如何化解?
在原有的評(píng)價(jià)體系之下，基層信訪工作者在工作壓力之下采取種種舉措，積極發(fā)現(xiàn)并及時(shí)化解基層矛盾，唯恐矛盾擴(kuò)大化影響基層社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。在信訪排名取消后，信訪工作沒(méi)有排名的壓力，面對(duì)出于萌芽狀態(tài)的基層矛盾會(huì)不會(huì)視為不見(jiàn)？會(huì)不會(huì)將人民群眾的訴求拋之腦后于不顧，這樣導(dǎo)致有問(wèn)題無(wú)法解決，導(dǎo)致地方的矛盾會(huì)越來(lái)越多，越來(lái)越大。基層矛盾如何化解成為信訪排名取消后一大課題。
正是基于以上幾個(gè)問(wèn)題，我們著手進(jìn)行調(diào)研••••••
8.選取武漢市江夏區(qū)作為調(diào)研地點(diǎn)的典型性
湖北省素有“九省通衢”之說(shuō)，作為“中部崛起”的重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象，湖北省要實(shí)現(xiàn)的并不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的騰飛更要實(shí)現(xiàn)政治文明的進(jìn)步。武漢市作為湖北省的省會(huì)城市，在政治地位、社會(huì)資源等方面擁有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，武漢市信訪工作一直走在全國(guó)兄弟城市的前列，取得了非常優(yōu)異的成績(jī)。在十八屆三中全會(huì)奏響信訪改革號(hào)角之后，武漢市的信訪改革工作如何開展成為武漢市信訪工作者必須要面臨的一個(gè)問(wèn)題。
在基層信訪工作中，2012年，江夏區(qū)信訪局受理信訪8905件次，其中群眾來(lái)信405件次，個(gè)訪4410人次，集體訪56批3090人次 。自2010年以來(lái)，江夏區(qū)信訪局創(chuàng)新信訪工作機(jī)制，在全市起到了良好的示范作用。江夏區(qū)委于今年四月，聯(lián)合高校和區(qū)直相關(guān)部門，正式啟動(dòng)“青春•和諧”青年志愿服務(wù)活動(dòng)。半年來(lái)，志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)以小組為單位，與重點(diǎn)信訪對(duì)象結(jié)對(duì)開展法律宣傳、政策解讀、心理疏導(dǎo)和愛(ài)心幫扶等服務(wù)，推動(dòng)信訪重點(diǎn)案件化解率達(dá)到90% 。
在江夏區(qū)“青春•和諧”青年志愿服務(wù)活動(dòng)中，法學(xué)院志愿者協(xié)會(huì)與江夏區(qū)信訪局共同成立了大學(xué)生信訪法律服務(wù)團(tuán)，我院志愿者可以參與到江夏區(qū)信訪工作中。本項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成員均為信訪大學(xué)生法律服務(wù)團(tuán)成員，這也為我們項(xiàng)目調(diào)研提供了十分便利的條件。
（二）基層信訪工作模式綜述
在信訪排名取消之前，各地信訪部門為了實(shí)現(xiàn)“維穩(wěn)”的目的，針對(duì)本地區(qū)上訪者采取了一系列措施。以武漢市為例，各地（區(qū)）為化解信訪矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定都采取了形式各異但異曲同工的工作模式。
1.武漢市“診療模式”
今年以來(lái)，湖北省武漢市將“診療”理念融入信訪舉報(bào)工作中，堅(jiān)持規(guī)范流程、創(chuàng)新方法、健全機(jī)制“三位一體”。所謂診療及“坐好門診、抓好出診、辦好會(huì)診”
坐好“門診”。即做好日常信訪舉報(bào)的接收工作，以各市區(qū)的信訪局作為“門診中心”，為前來(lái)信訪的群眾“把脈”。這其中包括部門領(lǐng)導(dǎo)的親自“坐診”和特邀監(jiān)察員定時(shí)“坐診”。
抓好“出診”。即對(duì)越級(jí)上訪、領(lǐng)導(dǎo)批示件、上級(jí)交辦件進(jìn)行督查辦理，保證此類信訪情況得到及時(shí)的反饋和跟進(jìn)，避免出現(xiàn)惡性上訪等擾亂社會(huì)和諧的情況發(fā)生。
辦好“會(huì)診”。即堅(jiān)持做到一般難題督促交辦解決；重點(diǎn)難題領(lǐng)導(dǎo)包案解決；民生難題協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)解決。將疑難信訪問(wèn)題責(zé)任明確落實(shí)到部門成員，實(shí)行包案處理，即包協(xié)調(diào)、包督辦、包穩(wěn)定，做到一個(gè)問(wèn)題、一名領(lǐng)導(dǎo)、一個(gè)班子、一套方案、一抓到底。
2.洪山區(qū)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制
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