[ 宋艷慧 ]——(2014-3-17) / 已閱16985次
[作者] 宋艷慧 中國勞動關系學院
[正文]
一、現行憲法關于社會保障權的規定
現行《憲法》與社會保障權相關的條文包括第14條、第21條、第42條、第44條、第45條及第49條。內容包括：第一，對人民生活的改善。《憲法》第14條第3款規定：“國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發展生產的基礎上，逐步改善人民的物質生活和文化生活。”這一規定將為國家適時提高人民福利、使人民共享社會發展成果提供了憲法基礎。第二，提高勞動者的福利待遇。《憲法》第42條第2款規定：“國家通過各種途徑，創造勞動就業條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇。”這一條對于國家制定相關制度保障勞動者的社會福利權利提供了憲法基礎和準則，屬于社會福利保障的范疇。第三，醫療保障事業的發展。《憲法》第21條規定：“國家發展醫療衛生事業，發展現代醫藥和中國傳統醫藥，鼓勵和支持農村集體經濟組織、國家企業事業組織和街道組織舉辦各種醫療衛生設施，開展群眾性的衛生活動，保護人民健康。國家發展體育事業，開展群眾性的體育活動，增強人民體質。”這一條是關于醫療保障制度的規定，為我國的醫療保障制度的建構和完善提供了憲法基礎。醫療保障屬于社會保障制度的重要組成部分，各國政府都把醫療保障放在社會保障的突出位置。第四，保障退休人員的生活。《憲法》第44條規定：“國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”退休人員的生活受到國家和社會的保障是世界公認的做法，其屬于社會保障的重要內容。第五，公民特殊情況下的物質幫助及軍人的優撫、優待問題。《憲法》第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利提供所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”這一條是關于狹義上或者說是典型的社會保障權的規定，涉及了社會保險、社會救助及社會優撫的制度設定問題。第六，特殊群體的社會保障。《憲法》第49條規定：“婚姻、家庭、母親和兒童受到國家的保護。夫妻雙方有實行計劃生育的義務。父母有撫養教育未成年子女的義務，成年子女有贍養扶助父母的義務。禁止破壞婚姻自由，禁止虐待老人、婦女和兒童。”
2004年3月15日，第十屆全國人大第二次會議通過了14條憲法修正案，其中涉及社會保障權的為第6條，其具體內容為：《憲法》第14條增加一款：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”這是歷史上第一次在憲法中使用“社會保障”的概念，也拉開了中國社會保障制度建設的大幕。在這一條中我們至少可以解讀出以下幾層涵義：第一，國家要建立社會保障制度。既指明了“國家”在社會保障制度建設中的主體地位，又確定了國家建設社會保障制度的國家建設目標。即明確提出了建立社會保障制度的社會管理方向，進入了中國的社會保障建設時代。第二，國家要健全社會保障制度。指出了社會保障制度建設的目標不僅是制度的提供，更進一步地還包括制度的不斷發展和完善，要為公民提供一種全面的社會保障環境。第三，國家建立健全的社會保障制度是與社會經濟發展水平相適應的制度。與社會經濟發展水平相適應的提法，指明了每一時期建設社會保障制度均應以社會發展的客觀基礎條件為依據，這就為確定具體的目標提供了方向和依據，使憲法所確定的社會保障權的制度建設具有了可操作性。
二、我國社會保障權憲法保障的不足
（一）憲法典對“社會保障權”的規定不系統、不明確，呈現碎片化
現行憲法典對社會保障權的規定主要集中在《憲法》第14、21、44、45、49條的規定中，但在數個條文中均未直接使用“社會保障權”字樣。也就是說，在現行憲法典中并未明確規范“社會保障權”。使用“社會保障”字樣的是第14條第4款：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”而這一款設計在憲法第一章總綱中，是作為一種制度建設的目標提出，而不是在第二章公民的基本權利和義務中進行闡述的。
人們通常認為《憲法》第45條中的物質幫助權的規定即是我國社會保障權的原型，或者說是社會保障權在我國憲法中的稱謂，但仔細分析會發現，這種說法值得商榷。因為“物質幫助權”根本無法涵蓋社會保障權的全部內容。從《憲法》第45條的規定來看：（1）物質幫助權僅限于公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下享有。這只涉及了一部分社會保險及社會救助的權利，并未能涵蓋包括社會優撫、社會福利等其他社會保障權的內容。（2）該條第2款規定的是社會優撫的內容，其與社會保障權不屬同一指涉的概念。
在《憲法》中沒有明確規范社會保障權，而是將社會保障權可能涵蓋的內容分別、零散地置于多個條文中。而且各條文的表述方式、規范的內容層次并不統一。比如第21條，對國家提出了保障人民健康的要求；第44條規定了公民退休生活的保障權；此外，第49條還規定了家庭、母親、兒童受保障的權利。這種狀態使得我國的社會保障權指涉范圍不明確，我們無法從《憲法》中對我國的“社會保障權”內涵及外延明確界定，呈現碎片化問題。
（二）現行制度淵源的規范性文件層級較低
我國常用的全國性的規范社會保障權的文件共200件左右，其中法律、行政法規、規章僅占約1/4，其余3/4均為其他行政規范性文件。而且這只是中央層面的社會保障法律制度，在各地方層面正在運行的規范性文件的層級則更低。這種較低層級的規范性文件的大量使用會給社會保障權利制度建設帶來以下問題：（1）制度規范的主旨、理念無法做到統一，在型塑社會保障權時會發生理念性的沖突。（2）規范內容之間存在不一致，甚至沖突。（3）社會保障權的實現和保障效果不盡如人意。
（三）社會保障權的憲法救濟路徑不健全
根據我國《憲法》、《立法法》、《行政訴訟法》等相關法律的規定，我國公民的社會保障權的保障采取的是雙軌體制。對于全國人大常委會通過的法律、國務院制定的行政法規和地方人大制定的地方性法規，由全國人大和人大常委會審查其合憲法性；對于行政機關具體行政行為的侵權，由司法機關在訴訟中采取具體審查的方式。我國社會保障權的憲法救濟與其他國家相比有以下兩方面的問題：一是對法律、法規的違憲、違法審查程序化、規范化不足；二是在涉及社會保障權的規范性文件上，法院在行政訴訟中無權進行司法審查。
三、我國社會保障權憲法保障的完善
（一）憲法規范保障——“社會保障權”入憲
1、社會保障權入憲是保障人格尊嚴的時代要求。
社會保障權作為一項基本權利的正當性來自人類在社會化和市場經濟條件下維護自身生存和人格尊嚴的正當性，人們維護自身的生存和人格尊嚴是人作為人所應有的一項基本權利，理應受到各國政府和全社會的保護。在憲法中明確規定社會保障權將立體化人格尊嚴的保護內容，為保障公民有尊嚴生活提供憲法、法治基礎。
2、社會保障權入憲符合法治國發展的目標追求。
社會法治國理念是近現代國家建設中逐漸勃興的國家理念，在該理念下，國家需要向公民有序提供能夠滿足其生存、發展需要的社會條件。社會保障權的產生、發展及在全世界不斷普及便是在社會法治國理念下完成的。因此，將社會保障權置入憲法典，并在此基礎上型塑出適合本國經濟發展水平的社會保障權利內容是符合社會法治國發展目標追求的努力。
3、社會保障權入憲有利于完善公民的基本權利體系。
基于歷史及社會發展的原因，人權保護問題一直是我國在國際舞臺上受人詬病和掣肘的主要因素之一。如果將代表著第三代人權的社會保障權在憲法典中予以規定和確認，則可在完善我國公民的基本權利體系國內效力的同時，還將進一步提高我國在世界上的正向影響。
具體來講，應當在《憲法》第二章公民的基本權利和義務中將已有條文的內容進行整合，對社會保障權進行完整、有層次地闡述，從而明確社會保障權的內涵及其憲法地位。
（二）制度性保障——建構高層級的社會保障法律制度體系
社會保障制度作為一種社會整體的風險應對機制，作為其制度淵源的規范性文件自然需要具有統籌的能力。而如前述，我國目前社會保障領域的大量規范性文件的層級較低，必須對制度體系進行重構，制定以法律、法規為主的社會保障法律規范體系，打破現有的社會保障城鄉差異及地區差異的不平衡局面，逐步建立起全國統籌的社會保障制度體系。這是實現公民平等權的要求，同時這也將有利于我國社會、經濟與文化事業及國家整體的發展和進步。
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