[ 徐康銀 ]——(2014-4-28) / 已閱9127次
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱行政訴訟法）自１９９０年１０月１日起施行以來(lái)距今已有20多年了，在這20多年的時(shí)間的行政訴訟理論和行政訴訟實(shí)踐都有了實(shí)質(zhì)的進(jìn)步和發(fā)展。《行政強(qiáng)制法》和《國(guó)家賠償法》等的修訂更是體現(xiàn)著這一點(diǎn)。但是作為保障行政程序法實(shí)施的行政訴訟法仍是沿用的1990年參照民事訴訟法制定的，其已經(jīng)無(wú)法完全適用現(xiàn)代行政法的發(fā)展需求。隨著我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)程加快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和各項(xiàng)改革的深入，現(xiàn)行的行政訴訟制度在實(shí)踐中暴露出一些亟待解決的問(wèn)題。
在目前司法改革的背景下，行政訴訟法對(duì)于保障公民權(quán)利、規(guī)范行政行為、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、促進(jìn)行政法治化起到重要作用。但當(dāng)前其存在的一些不夠合理的行政訴訟制度延緩了行政法的發(fā)展，成為阻礙行政法治進(jìn)程的主要因素，通過(guò)修改立法解決以下問(wèn)題和矛盾勢(shì)在必行。
第一：受案范圍規(guī)定欠缺科學(xué)性。將概括式、肯定式列舉和否定式列舉結(jié)合起來(lái)使用,使應(yīng)受理的案件與不應(yīng)受理的事項(xiàng)雖各自有了具體劃分,但兩者的邊界卻不能緊密對(duì)接,形成了一些法律未能調(diào)整的、既不屬明確應(yīng)受理又不屬明確不應(yīng)受理的盲區(qū)。對(duì)屬于盲區(qū)的行政案件,法院受理時(shí)往往受制于無(wú)明確的受案法律依據(jù),只能將其推出受案范圍之外。這實(shí)際上縮小了行政訴訟的受案范圍,不能全面、充分地發(fā)揮對(duì)公民一方的司法救濟(jì)作用。比如根據(jù)《行政訴訟法》第12條和第13條的規(guī)定，政府信息公開(kāi)案件、階段性行政行為等就屬于典型的“盲點(diǎn)”（雖后來(lái)被司法解釋補(bǔ)充）。行政訴訟的受案范圍列舉雖屬技術(shù)性問(wèn)題，但指向的卻是受案范圍的內(nèi)容。界定受案范圍,乃是保證受案范圍規(guī)定合理性和理解法律規(guī)定一致性的基本要求。追尋行政訴訟法的列舉式規(guī)定,難以找到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。
第二：對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益范圍有很大的局限性。結(jié)合《行政訴訟法》第2條和第11條的規(guī)定來(lái)看，對(duì)性對(duì)人權(quán)益的保護(hù)側(cè)重于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)（包括經(jīng)營(yíng)自主權(quán)）的保護(hù)，而且第11條縮小了第2條規(guī)定的保護(hù)范圍，這跟當(dāng)時(shí)主要側(cè)重于保護(hù)人權(quán)的立法背景是分不開(kāi)的。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)主義法治理念的深入和司法改革的不斷深入，行政相對(duì)人合法權(quán)益中除了人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)外,還應(yīng)包括政治權(quán)利和自由、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、受教育權(quán)等等各種權(quán)益。同時(shí),隨著時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步,公民、法人、其他組織等一方獲得的許多新型權(quán)利如了解權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、平等發(fā)展權(quán)、、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、環(huán)境保護(hù)權(quán)等都應(yīng)當(dāng)屬于合法權(quán)益的范圍。可見(jiàn)現(xiàn)行受案范圍對(duì)合法權(quán)益的保護(hù)還很不全面,很難適應(yīng)我國(guó)目前的發(fā)展現(xiàn)狀。
第三：行政最終裁決權(quán)的范圍過(guò)廣，縮小了行政訴訟的范圍。例如：在2013年7月1日起施行《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》中第81條關(guān)于“驅(qū)逐出境”的行政處罰規(guī)定：“公安部的處罰決定為最終決定”完全排除了訴訟管轄。又如：《行政復(fù)議法》第14條和第30條的規(guī)定等。雖然學(xué)理上普遍認(rèn)為“司法謙抑原則”在行政法學(xué)領(lǐng)域保障行政權(quán)和司法權(quán)分開(kāi)扮演著重要的角色，但是“司法最終裁判原則”卻是貫徹權(quán)力制約監(jiān)督的最有效原則，它對(duì)限制國(guó)家公權(quán)力、深化司法獨(dú)立改革、保障公民合法權(quán)利起著無(wú)可替代的核心作用。
第四：行政訴訟的司法審查范圍具有很大的局限性，是保障公民權(quán)益的一大法律性技術(shù)難題。目前我國(guó)的行政訴訟只審查具體行政行為的合法性、較大數(shù)額罰款的合理性以及部分抽象行政行為。在實(shí)踐中，由于法律固有的缺陷或者不健全等局限，很多具體行政行為看似合法，實(shí)則非常不合理，但由于行政訴訟法的限制，法院無(wú)法對(duì)這些合法不合理但實(shí)質(zhì)上損害相對(duì)人合法權(quán)益的具體行政行為介入司法審判權(quán)，使得相對(duì)人的合法權(quán)益無(wú)法得到法律上的保障，從而降低了政府的公信力和對(duì)司法的失望。
現(xiàn)行行政訴訟的缺陷和局限不僅限于以上所列舉，限于篇幅不再一一列舉。以下就《行政訴訟法》的修改提出若干建議，供酌情參考：
第一：應(yīng)將所有違反行政法基本原則的行政行為納入司法審查范圍。作為行政法的基本原則行是指導(dǎo)和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)規(guī)范行政行為的實(shí)施和行政爭(zhēng)議的處理的基礎(chǔ)性法則，是貫穿于行政法具體規(guī)范之中，同時(shí)又高于行政法具體規(guī)范體現(xiàn)行政法基本價(jià)值觀念的準(zhǔn)則。違反行政法基本原則的行政行為理當(dāng)堅(jiān)持“司法最終裁判原則”。作為行政法六大原則之一的行政合理性原則理應(yīng)同合法性原則一樣納入司法審查范圍，只有才能真正制約行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。
第二：進(jìn)一步縮小行政最終裁決的范圍。行政最終裁決權(quán)的范圍越大無(wú)疑是行政權(quán)膨脹的結(jié)果，我建議應(yīng)當(dāng)逐步取消“行政最終裁決權(quán)”。首先，行政最終裁決權(quán)的存在使某部分行政權(quán)力缺乏監(jiān)督和制約，18世紀(jì)法國(guó)著名思想家孟德斯鳩有一句名言：“一切有權(quán)力的人，都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止“，劍橋大學(xué)歷史學(xué)教授阿克頓勛爵也有一句名言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”，因此，絕不能允許有“脫韁的權(quán)力“存在，否則將嚴(yán)重阻礙國(guó)家和民族的進(jìn)步；其次，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，司法最終裁判權(quán)是趨勢(shì)，行政最終裁決權(quán)在以前的行政法治進(jìn)程中起到了不可磨滅的貢獻(xiàn)，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，特別是中國(guó)加入世界貿(mào)易組織履行入世承諾，行政最終裁決權(quán)會(huì)在很大程度上使中國(guó)面對(duì)很多國(guó)際政治和商業(yè)危機(jī)，更存在被經(jīng)濟(jì)制裁的后果，從而影響國(guó)家的發(fā)展和人類文明的進(jìn)步。因此，逐步取消行政最終裁決權(quán)勢(shì)在必行。
第三：擴(kuò)大保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益范圍。相關(guān)立法機(jī)關(guān)應(yīng)從現(xiàn)行行政立法保護(hù)相對(duì)人人生權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)擴(kuò)大到知情權(quán)、參與權(quán)、平等權(quán)、環(huán)境保護(hù)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、受教育權(quán)等。讓作為社會(huì)主義法治理念本質(zhì)要求的執(zhí)法為民觀念深入人心，造福社會(huì)。以人為本、保障人權(quán)、文明執(zhí)法要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，在各項(xiàng)政法工作中真正做到以人為本、執(zhí)法為民，切實(shí)保障人民群眾的各項(xiàng)合法權(quán)益。
第四：行政訴訟的受案范圍采用否定式列舉的立法技術(shù)。將的確需要排斥在行政訴訟范圍之外的行政案件具體明確地列明，除此之外的均可訴。這樣就會(huì)解決行政訴訟立案的一大難題，也有助于保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益和穩(wěn)固政府威信。
第五：參照民事訴訟引入行政公益訴訟制度。由于我國(guó)國(guó)民法律意識(shí)薄弱和行政法比較落后的現(xiàn)實(shí)原因使得行政相對(duì)人在面對(duì)自己的權(quán)益被作為行政主體的行政機(jī)關(guān)侵害后，對(duì)于提起行政訴訟基本是想不到、不敢想、想不通或者僅僅是想。面對(duì)此種情景，應(yīng)當(dāng)有作為公益訴訟的主體代為起訴以維護(hù)法律的公正和當(dāng)事人的合法權(quán)益，同時(shí)也有利于法制宣傳和推動(dòng)社會(huì)主義法治進(jìn)程。
綜上所述，現(xiàn)行的行政訴訟還存在諸多問(wèn)題，如舉證責(zé)任、舉證時(shí)效、當(dāng)事人適格、訴訟費(fèi)用以及行政賠償?shù)取ＵJ(rèn)真學(xué)習(xí)和研究行政法學(xué)，促進(jìn)行政法學(xué)特別是行政訴訟法的修改、推動(dòng)中國(guó)憲政和法治的發(fā)展是每個(gè)法律人必須承擔(dān)起的責(zé)任。
徐康銀
2013年11月18日
