[ 申友祥 ]——(2014-5-21) / 已閱8107次
公權(quán)力存在的根本目的就是為公民提供各項服務(wù)，以滿足個體和社會的需求。信訪制度作為各公權(quán)力機(jī)關(guān)為公民提供的一種公共服務(wù)，在當(dāng)下社會需求的搜集、整合和滿足，以及執(zhí)政理念和施政效果的監(jiān)測檢驗方面發(fā)揮著作用。
信訪制度存廢之爭由來已久，廢除的理由也多種多樣，當(dāng)下能否廢除信訪制度需要回答兩個問題：信訪在當(dāng)下發(fā)揮了什么樣的社會治理功能？在目前，這些功能是否具有其他更好的機(jī)制可替代？
公權(quán)力存在的根本目的就是為公民提供各項服務(wù)，以滿足個體和社會的需求。信訪制度作為各公權(quán)力機(jī)關(guān)為公民提供的一種公共服務(wù)，在對當(dāng)下社會需求的搜集、整合和滿足，以及執(zhí)政理念和施政效果的監(jiān)測檢驗方面發(fā)揮著作用。
信訪是公共服務(wù)機(jī)關(guān)搜集公民需求的重要渠道。以北京市政法民生熱線電話接訪為例，小到用水用電、供暖供氣、路政園林，大到教育醫(yī)療、征地拆遷、違章違建、勞動保障等問題都被全天候、24小時不間斷地解答、批轉(zhuǎn)辦理。在接訪中，接訪人員搜集到了公民最關(guān)切的需求，通過對來電反映的問題的歸類整理，最終為改善民生決策提供重要依據(jù)。
信訪是公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)測部門和售后服務(wù)部門�，F(xiàn)代意義上的國家類似于一個大公司，沒有質(zhì)量管控和售后服務(wù)部門的公司要實現(xiàn)良性化和規(guī)范化治理是不可能的，國家的治理亦如此。如果缺乏一個切實可行的公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測部門和售后服務(wù)部門，其執(zhí)政方略將脫離公民需求，執(zhí)政效果也將大打折扣。公民來信來訪來電，反映的大多為質(zhì)量較差、甚至是嚴(yán)重侵犯來訪者權(quán)利的公共服務(wù)。高效便捷暢通的信訪渠道有利于實時監(jiān)測、及時整改，以便于提高服務(wù)質(zhì)量。
信訪是上級監(jiān)督下級的重要啟動途徑。執(zhí)政措施的執(zhí)行依賴于逐級傳達(dá)和基層的最終落實，其有效傳達(dá)和不折不扣地執(zhí)行離不開監(jiān)督保駕護(hù)航。暢通的信訪通道使得欺上瞞下難以實現(xiàn)，各部門領(lǐng)導(dǎo)通過接訪，實現(xiàn)了足不出戶地直接了解到部門具體辦事人員的工作情況，上級領(lǐng)導(dǎo)可以了解下級部門是否在不折不扣地落實政策。這樣，群眾信訪反映情況就成了上級監(jiān)督下級的重要啟動途徑。
信訪是公民和公權(quán)力部門溝通的重要橋梁。門難進(jìn)、臉難看、電話打不通、找不到工作人員是部分機(jī)關(guān)和干部常見的惡習(xí)，嚴(yán)重?fù)p害了黨政形象和公信力。信訪使得公民在遇到類似情況時有了投訴的渠道，通過投訴、接待部門的批轉(zhuǎn)給部門領(lǐng)導(dǎo)、部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)成辦事員聯(lián)系公民，于是，一個重要的溝通橋梁得以建立。缺乏暢通的信訪通道，面對上述遭遇，公民將難以實現(xiàn)和公權(quán)力部門的有效溝通。
信訪是公民難得的泄憤場和解壓閥。來信訪的人，大體可以分為政策或法律咨詢者、權(quán)利受到侵害而尋求救濟(jì)者、訴求不合理和不合法者。對于后兩類來訪者，他們往往充滿怨氣甚至是憤怒。信訪在提供矛盾化解溝通平臺的同時，也提供了一個傾訴的場域，在這里他們的壓力得到釋放，憤怒得到排解。事實上也是，在筆者的接訪經(jīng)歷中，對于權(quán)利受害者，接訪者做好耐心釋法，指明維權(quán)的方向，在職權(quán)范圍內(nèi)化解糾紛，他們就不再憤怒。
信訪是社會秩序的平衡器。信訪可以說是“東方經(jīng)驗”，西方國家沒有這個途徑，公民發(fā)泄對執(zhí)政者的不滿和憤怒主要方式是靠集會結(jié)社、游行示威。在他們的大多數(shù)集會結(jié)社、游行示威中，輕者交通堵塞癱瘓、重者演變?yōu)榇蛟覔専缺┝κ录�。這種發(fā)泄方式極其容易導(dǎo)致權(quán)利的濫用，即維權(quán)者因為維權(quán)導(dǎo)致其他人的通行權(quán)利被侵犯，無辜者也可能在游行示威中受到不法傷害。暢通的信訪制度避免了因為游行示威帶來的無序和不經(jīng)濟(jì)，在一定程度上起到了社會秩序平衡器的作用。
從理論上講，訴訟可以取代信訪，這也是多數(shù)專家學(xué)者抨擊信訪制度后得出的替代性國家治理方案。但在目前的實際中，真能取代信訪嗎？首先，訴訟維權(quán)時間成本和訴訟成本較高。時間上，普通一審民事案件簡易程序3個月，普通程序6個月，上訴程序3個月。訴訟成本上，律師費用也是一筆巨大的支出。而對于一些用水用電、供暖供氣、路政園林緊急情況，撥打12345民生熱線一個電話就能夠快速解決問題。如果起訴到法院，是否符合受理條件是一個問題，受理后能否快速解決也是一個問題。其次，當(dāng)事人訴訟程序完結(jié)后還上訪從根本上說明信訪無法被取代。法律不是萬能的，司法也不能解決所有問題。尤其在司法權(quán)威尚未完全建立時，一些爭議超出了司法所承載的能力，需要立法部門和黨委政府部門支持和配合方能解決。另外，信訪所具有的搜集社會需求、公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測、上級對下級監(jiān)督、溝通橋梁功能難以甚至是不可能被訴訟取代。
訴訟在社會政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期被專家學(xué)者們賦予了太多的期待，但是在糾紛解決上司法確實承載了不能承受之重。信訪制度雖然被專家學(xué)者們所詬病，但是其所發(fā)揮的、而司法卻不能發(fā)揮的功能不可忽視。某種意義上，信訪在我國起到了國外所提倡的ADR（替代性糾紛解決機(jī)制）的功能。而我們現(xiàn)在需要思考的是，如何快速地推進(jìn)替代性糾紛解決機(jī)制建立，或者如何推進(jìn)信訪制度改革，而不是在替代性糾紛解決機(jī)制的社會治理功能尚未完全發(fā)揮時，取消信訪，將糾紛解決的重?fù)?dān)全部扔給司法。
