[ 楊紅良律師 ]——(2014-8-30) / 已閱10149次
PPP模式將開啟我國公共項目建設的主導局面
在公共領域，所謂PPP模式，籠統(tǒng)地講就是公共部門與私營機構合作實施公共項目，提供公共產(chǎn)品和公共服務的所有形式。在我國生產(chǎn)建設領域中，僵化的意識形態(tài)逐漸式微，特別是在因“土地財政”的有限性逐漸暴露而導致財力不足以應對公共項目需要的現(xiàn)實正在來臨的宏觀大背景下，推行PPP模式，可謂是我國未來發(fā)展公共項目，滿足人民群眾公共需求的必由之路。舍此別無他途。
從這三個P所對應的英文詞語Public, Private,Partnership可以看出，一切有私營機構、私人參與的公共產(chǎn)品生產(chǎn)和公共服務提供行為，都可以稱之為PPP，只是在具體的合作模式、法律關系、收益分配等方面有所不一樣而已。業(yè)界有人將PPP模式與BOT模式作為并列的兩種公共項目實施模式，是不正確的，應該是前者包含后者，后者僅是前者的一種具體實現(xiàn)方式而已。
客觀上講，PPP模式運用于公共領域，并不是什么新鮮事。即便在我國，改革開放以來的公共項目建設，某種意義上講就是不斷引進、深化和推廣PPP模式的歷程。以往政府大包大攬，政府職員既是公共政策的制定者，又是其具體執(zhí)行者的局面，正在逐步減小，大量的公共產(chǎn)品和公共服務正在走向外包的道路。舉個最簡單的例子，以前政府部門上街開展宣傳活動，連塊黑板報都要由政府人員自己設計、書寫，自己搬上馬路。而如今，這些事務性的工作，越來越多地由私營性質(zhì)的企業(yè)機構來代辦，是為政府“購買服務”的一個縮影。在大的公共項目中，引進民間資金參與建設的例子，也已經(jīng)不勝枚舉，大量的高速公路、污水處理、垃圾處理、公共交通等項目中，都有著私營機構的身影參與其中，動輒數(shù)億甚至幾十上百億的項目，大量地在采用這種合營模式。
那么為什么說現(xiàn)在我國將掀起PPP模式在公共項目領域的熱潮呢？這要考慮到兩個大的背景因素。一個因素是經(jīng)濟建設領域，固有的僵化的意識形態(tài)正在逐步退出歷史舞臺。以往，人們往往會認為，關系國計民生的公共項目，只能由政府機構獨立建設、獨立運營實施，不能交由民營機構辦理。至于這種純粹由政府部門生產(chǎn)和提供的模式所存在的低效率、大浪費等弊病，則往往被認為是無法避免的現(xiàn)象，但如論如何，比起被私營部門運營導致國家安全問題的危險而言，這些弊端也是可以容忍和承擔的。然而國內(nèi)外的現(xiàn)實已經(jīng)證明，政府機構并非絕對的“為公”。按照“公共選擇理論”，政府部門也存在趨利的本性，只要是需要人去操作，任何機構和部門都不能避免為了局部利益而犧牲公共利益的危險。正如布坎南所說：“公共選擇理論以一套悲觀色彩較重的觀念取代了關于政府的那套浪漫、虛幻的觀念。公共選擇理論開辟了一條全新的思路，在這里，有關政府工作及統(tǒng)治者的行為的浪漫的、虛幻的觀點已經(jīng)為有關政府能做什么、應該做什么的充滿懷疑的觀點所代替。而且，這一新的觀點與我們所觀察到的事實更為符合。”在此假設下，吸引私營部門參與公共項目，增加競爭因素，是公共項目中提高效率，減少浪費和腐敗的最好辦法。“新公共管理”理論在這些方面，與“公共選擇理論”，基本持一致立場。就我國而言，公共項目中純粹由政府部門投資、建設、運營的地方，效率低下，浪費驚人，腐敗高發(fā)，已經(jīng)成為不爭的事實。相反，那些引進了私營力量，強化了合作與監(jiān)督機制的公共項目，卻少了這些負面現(xiàn)象。這些正反兩方面的事實已經(jīng)告訴世人，公共項目領域可以、也應該吸引私營部門、私營企業(yè)參與。我國革命時代和計劃經(jīng)濟體制遺留下來的某些固有的意識形態(tài)，在這些領域正在被動搖、消除。
第二個因素，應該是更為現(xiàn)實和迫切的因素，則是我國正面臨財力不足以應對公共支出需要的局面。綜觀前面二三十年，我國之所以在基礎建設領域高歌猛進，一個重要原因是“土地財政”提供了充分的財力支持。然而，土地的不可再生性導致這種局面不可能維持長久，而土地財政逐漸萎縮以致公共建設支出難以為繼的局面，現(xiàn)在正在歷史性地開始形成。近年來，國家財政部等部門的官員，已在多個場合提及這個問題。在很多地方，人們發(fā)現(xiàn)新建公共項目減少了，公共支出降低了。如果簡單地認為這是中央提倡節(jié)儉、廉潔、反腐敗的結果，那是沒有看到更深層次的原因所在：政府沒錢了，想做也做不起來了。由于遺產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅等稅種尚未有效開征，政府財力萎縮的局面在短時期內(nèi)估計難以改觀。然而，在我國特殊的執(zhí)政法理背景下，民眾生活水平只能提高不能降低，生活質(zhì)量只能提高不能降低的訴求，導致公共項目是一定要推陳出新的。也正是在這個財力大背景下，審視和研究PPP模式在公共項目中的優(yōu)勢，大膽地引進運用，可謂是時勢所需、水到渠成，當然也是不二法門。
近年來民間資本投資無門，游資流動無序的現(xiàn)象，恰好已經(jīng)為國家政府在大量需要“燒錢”的公共項目中實施PPP模式，準備好了資金儲備。一旦法規(guī)健全，政策明確，PPP模式將極大推進我國各地的公共項目建設，一大批體現(xiàn)政府與私營部門合作共贏，互相監(jiān)督，運營體制機制健全的公共項目將與世人見面，國人將由此享受到更大的福祉。這也可以說是“取之于民，用之于民”的另一種實現(xiàn)形式。
當下，我國各地政府在公共建設領域推行PPP模式的熱情正在高漲。比如，在8月27日舉行的江蘇省首批政府和社會資本合作(PPP)試點項目培訓暨推介會上，連云港市新機場建設等15個項目入選首批PPP模式試點，總投資875億，涉及交通基礎設施、供水安全保障、污水處理設施建設、生活垃圾無害處理以及完善公共服務設施配套等五大領域。
至于PPP的具體實施方式，則有BOT、BOOT、ROT、TOT、BT、BOO等等諸多形式。由于這些公共項目一般具有體量龐大、主體多元等特點，所以往往需要建立一整套錯綜復雜又疏密有序的法律架構，以維持它們的有序推進。從這個意義上講，我國律師，特別是具有公共管理、公共政策專業(yè)背景和公共項目服務經(jīng)驗的律師，也將迎來一個更為廣闊的法律服務市場。
上海市金茂律師事務所 楊紅良律師
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2014年8月30日
