[ 李繼忠 ]——(2014-10-26) / 已閱27388次
評(píng)財(cái)金[2014]76號(hào)文-- PPP那些事之六
李繼忠 章學(xué)祥
[摘 要] 筆者嘗試提出了全面完整理解十八屆三中全會(huì)“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”規(guī)定及精神。通過對(duì)BOT/PPP背景及歷史的梳理談?wù)剬W(xué)習(xí)財(cái)金[2014]76號(hào)文的體會(huì)。
[關(guān)鍵詞] PPP partnership 十八屆三中全會(huì) 特許經(jīng)營(yíng) 基礎(chǔ)設(shè)施 財(cái)金[2014]76號(hào)文
一、引言
一年前，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)就成立了集政府主管部門、銀行、各類基金投資機(jī)構(gòu)、信托投資機(jī)構(gòu)、央企投融資機(jī)構(gòu)和其他事業(yè)單位、民間企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人投融資者為一體的，專門從事公私合作投融資研究、策劃、咨詢、評(píng)估、中介和培訓(xùn)的中國(guó)公私合作研究專業(yè)委員會(huì)，為PPP鼓與呼。十八屆三中全會(huì)決定提到要加快推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，“推進(jìn)PPP概念”和“機(jī)制創(chuàng)新”成為財(cái)政部2014年度的工作重點(diǎn)。財(cái)政部2014年9月23日出臺(tái)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)文）將PPP熱推向高潮，這是財(cái)政部力推PPP 模式以來頒布的第一份正式文件。
毫無疑問，財(cái)金[2014]76號(hào)文出臺(tái)對(duì)“政府和社會(huì)資本合作”模式（PPP模式）項(xiàng)目實(shí)際操作產(chǎn)生積極正面的推動(dòng)作用。筆者不揣淺陋將學(xué)習(xí)財(cái)金[2014]76號(hào)體會(huì)及對(duì)該文將PPP定義（或翻譯）為“政府和社會(huì)資本合作”異議寫出來供大家拍磚。
二、全面完整理解十八屆三中全會(huì)“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的規(guī)定及精神
如何正確理解十八屆三中全會(huì)“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”規(guī)定？
十八屆三中全會(huì)“決定”中關(guān)于“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”前后文是如此規(guī)定的：“推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新。建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。”
筆者理解：首先，“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制”是“推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新”的有機(jī)組成部分，這是第一層次。其次，“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制”需要“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，還要（同時(shí)）“研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”， 這是一套組合拳。這是第二層次。第三，十八屆三中全會(huì)“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”最根本目的還是要“推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新”。第四，十八屆三中全會(huì)沒有厚此薄彼，更沒有二選一，“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”沒有排除“政府資本”不能投資基礎(chǔ)設(shè)施。
十八屆三中全會(huì)提出的任務(wù)正在有條不紊在推進(jìn)�！霸试S地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”已經(jīng)由中央人民政府于2014年9月26日公布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）明確。國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)“ 1.賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)；市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)�！睋Q句話講，十八屆三中全會(huì)決定規(guī)定的“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”已經(jīng)由中央政府完成。中央人民政府也沒有一刀切。
十八屆三中全會(huì)提出的“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”也在穩(wěn)步推進(jìn)。國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司從2007年起就著手研究這部法律，就基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)立法工作做了許多年的基礎(chǔ)工作，在總結(jié)國(guó)際國(guó)內(nèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成了初稿。十八屆三中全會(huì)后，特許經(jīng)營(yíng)法的立法工作走上快車道，2014年5月3日國(guó)家發(fā)改委將"特許經(jīng)營(yíng)法征求意見稿"轉(zhuǎn)發(fā)到各個(gè)相關(guān)部委后征求意見。財(cái)政部對(duì)發(fā)改委的意見稿提出建議，并專門與發(fā)改委進(jìn)行溝通，未來"特許經(jīng)營(yíng)法"將會(huì)由發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合推動(dòng)，預(yù)計(jì)最終版本或在今年年內(nèi)上報(bào)國(guó)務(wù)院。
綜上，筆者認(rèn)為，如果“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制”后“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，城市建設(shè)管理包括建設(shè)運(yùn)營(yíng)傳統(tǒng)建設(shè)模式（政府投資）有用武之地，特許經(jīng)營(yíng)模式（民間投資）也有用武之地。十八屆三中全會(huì)絕對(duì)沒有將“PPP模式”或“特許經(jīng)營(yíng)模式”作為城鎮(zhèn)化唯一的“融資模式”，更沒有將“PPP模式”或“特許經(jīng)營(yíng)模式”取代“傳統(tǒng)建設(shè)模式”。項(xiàng)目適合傳統(tǒng)模式就采取傳統(tǒng)模式，項(xiàng)目適合PPP模式就采取PPP模式，更何況，十八屆三中全會(huì)提出的“新型城鎮(zhèn)化”不是建立在“社會(huì)資本”投資之上。一刀切不是正確的方式。
三、BOT/PPP及特許經(jīng)營(yíng)的背景及歷史
BOT 是發(fā)展中國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎爾決定引入民間資金興建基礎(chǔ)設(shè)施并制訂了世界上第一個(gè)BOT法 (土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的稱謂，后來這一縮略詞成為該模式的通行語。BOT 強(qiáng)調(diào)“民間投資、用者償還”，政府無須投入財(cái)政資金就可向公眾提供服務(wù)并且不構(gòu)成政府的外債和內(nèi)債，但政府要提出獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃以吸引民間投資，例如免稅等。
BOT模式在國(guó)際上現(xiàn)在得到廣泛的運(yùn)用，發(fā)達(dá)國(guó)家多使用PPP的概念, 聯(lián)合國(guó)、歐盟相關(guān)文件也是大量的使用PPP概念。雖然私人部門參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長(zhǎng)歷史，但PPP術(shù)語的出現(xiàn)不過是近十年的事情，在此之前人們廣為使用的術(shù)語是Concession、BOT、PFI等。英國(guó)多用PFI模式，現(xiàn)在則是PF2模式。
中國(guó)公私合營(yíng)實(shí)踐。新中國(guó)成立公私合營(yíng)也有六十年的歷史。改革開放以來，中國(guó)也有了幾十年BOT/PPP實(shí)踐。財(cái)政部下屬的財(cái)政科學(xué)研究所中國(guó)公私合作研究專業(yè)委員會(huì)舉行五次PPP沙龍上研討的案例均是BOT案例。原建設(shè)部早在2004年頒布126號(hào)文就提出要在市政公用領(lǐng)域推行特許經(jīng)營(yíng)制度。國(guó)家發(fā)改委在給全國(guó)人大報(bào)立法計(jì)劃的時(shí)候，名稱就用了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》�！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》(2014 年5 月3 日征求意見稿)定義特許經(jīng)營(yíng)是指“各級(jí)人民政府依法選擇中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的企業(yè)法人或者其他組織，并簽訂協(xié)議，授權(quán)企業(yè)法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)建設(shè)經(jīng)營(yíng)或者經(jīng)營(yíng)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動(dòng)�！蓖耆螾PP概念的內(nèi)涵。世界銀行網(wǎng)站上也是將Public-Private Partnerships Laws / Concession Laws并列使用。歐洲許多國(guó)家仍然使用的是特許法，用特許經(jīng)營(yíng)法名稱不偏差的。
《中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)律師辦理基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)法律業(yè)務(wù)操作指引》中關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的定義也完全符合PPP內(nèi)涵。該操作指引“2.1基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)（下稱特許經(jīng)營(yíng)）：是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇投資者和/或經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)投資和/或經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的制度”的定義完全符合PPP內(nèi)涵。PPP沒有想象的那樣簡(jiǎn)單，但是PPP也沒有想象的那樣復(fù)雜，中國(guó)律師懂PPP的。
綜上，現(xiàn)在我們對(duì)BOT/PPP/PFI有了正確全面認(rèn)識(shí)。二十年前叫“特許經(jīng)營(yíng)”談不上所謂偏差，現(xiàn)在沿用“特許經(jīng)營(yíng)”則更不存在所謂偏差了。延用過去“特許經(jīng)營(yíng)”的提法，恰恰可以避開直接翻譯PPP為“公私合伙”在意識(shí)形態(tài)可能會(huì)帶來一些糾結(jié)，更是尊重歷史的選擇。
四、對(duì)財(cái)金[2014]76號(hào)文總體評(píng)價(jià)
按照財(cái)金[2014]76號(hào)文的自白，財(cái)政部出臺(tái)該文目的是“為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”精神，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private-Partnership,PPP）發(fā)展的制度體系”
筆者在學(xué)習(xí)財(cái)金[2014]76號(hào)文有如下體會(huì)：首先，該文出臺(tái)表明財(cái)政部官員有點(diǎn)點(diǎn)曲解十八屆三中全會(huì)精神。其次，財(cái)政部于2014年9月23日發(fā)布財(cái)金[2014]76號(hào)文，無視中央人民政府2014年9月26日公布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，沒有同中央政府保持一致。再次，財(cái)金[2014]76號(hào)文有點(diǎn)點(diǎn)誤導(dǎo)地方政府：似乎中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要靠PPP模式！如果中國(guó)新型城鎮(zhèn)化要靠PPP模式這是不符合中國(guó)國(guó)情的。第四，財(cái)金[2014]76號(hào)文權(quán)威有限。財(cái)金[2014]76號(hào)文想號(hào)令發(fā)改委及行業(yè)主管部門有難度哦。第五，財(cái)政部似乎愿意使用PPP這個(gè)概念，不太喜歡“Concession”（特許）這個(gè)概念，黨和政府都是用的特許經(jīng)營(yíng)，您偏要PPP。第六，筆者十分贊同財(cái)政部有專家認(rèn)為PPP模式不是融資模式而是管理模式（筆者認(rèn)為PPP模式實(shí)際是個(gè)治國(guó)模式），但財(cái)金[2014]76號(hào)文還是基于PPP模式是融資模式基礎(chǔ)上，目的是“拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道”，還是要圈錢。
五、對(duì)財(cái)金[2014]76號(hào)文關(guān)于PPP定義商榷意見
財(cái)金[2014]76號(hào)關(guān)于PPP的定義。在財(cái)金[2014]76號(hào)文導(dǎo)語中將PPP等同于“政府和社會(huì)資本合作模式”。在該文第一段中給“政府和社會(huì)資本合作模式”下了個(gè)定義：政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
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