[ 李繼忠 ]——(2014-12-15) / 已閱29595次
二十年來(lái)，公私伙伴關(guān)系在英國(guó)取得了巨大的成功，在英國(guó)大多數(shù)公私合伙項(xiàng)目采取的私人融資項(xiàng)目（PFI）來(lái)進(jìn)行的。英國(guó)在同私人部門(mén)以伙伴合作提供公共基礎(chǔ)及服務(wù)及體制創(chuàng)新方面一直保持著引導(dǎo)者（領(lǐng)先）地位。然而，事實(shí)上在英國(guó)，公私伙伴項(xiàng)目也不是都取得了成功。由于損耗、僵化及缺乏透明性，PFI日益失去了光澤（吸引力）。2012年12月5日，英國(guó)財(cái)政部（HM Treasury）公布“關(guān)于公私伙伴關(guān)系新模式”（A New Approach to Public Private Partnerships）政策文件(英文簡(jiǎn)稱(chēng)：PF2 Policy) 和“私人融資（2）標(biāo)準(zhǔn)化合同指引”（Standardisation of PF2 Contracts（Draft））(英文簡(jiǎn)稱(chēng)：PF2 Guidance)。PF2 Guidance 代替了2007年發(fā)布的私人融資項(xiàng)目指引（PFI guidance）的“私人融資項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化合同指引第四版”（Standardisation of PFI Contracts Version 4，SoPC 4)。PF2的公布是對(duì)英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)方式的一次重大變革。PF2繼續(xù)采用公私合營(yíng)的模式，PF2又對(duì)原有的PFI機(jī)制作了很多重大的變更。英國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)Osborne稱(chēng)，新的機(jī)制將給納稅人提供更高的價(jià)值，其更具有確定性且能保證更快的實(shí)現(xiàn)交付。PF2新變化有許多，從原有的PFI機(jī)制變動(dòng)中，我們也可以略微看到未來(lái)英國(guó)中央政府采購(gòu)模式的趨勢(shì)和走向。
PF2關(guān)于股權(quán)投資及SPV組成新變化，體現(xiàn)在英國(guó)SPV(特殊目的公司或項(xiàng)目公司）不允許具體采購(gòu)公共部門(mén)（中國(guó)“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”）投資入股持有SPV股份。英國(guó)財(cái)政部新設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)，名字叫central government unit（CGU）（中國(guó)財(cái)政部擬設(shè)立“中央支持基金”）,由它關(guān)注PPP項(xiàng)目的商務(wù)問(wèn)題（commercially-focused）。CGU投入并負(fù)責(zé)公共部門(mén)股權(quán)投資安排（the public sector equity investment vehicle），GGU獨(dú)立于采購(gòu)公共部門(mén)。具體采購(gòu)公共部門(mén)不投入股權(quán)投資，換句話講，SPV（項(xiàng)目公司）的股東不包含具體采購(gòu)公共部門(mén)，這是解決公共部門(mén)作為采購(gòu)人和投資人雙重角色利益沖突體制安排。
國(guó)家發(fā)改委牽頭研究、調(diào)研并起草的“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法”“起草說(shuō)明”中稱(chēng)，特許經(jīng)營(yíng)立法，有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)，政府從市場(chǎng)能有效配置資源的領(lǐng)域退出，有利于解決管辦不分的問(wèn)題，妥善處理好合同簽訂者與監(jiān)管者的身份。筆者認(rèn)為，籠統(tǒng)提政府退出是不全面的。在監(jiān)管問(wèn)題上，英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是地方政府退，中央政府進(jìn)。
筆者提醒PPP專(zhuān)家們高度關(guān)注英國(guó)SPV組成的新變化新規(guī)定新安排�；ヂ�(lián)網(wǎng)時(shí)代，要跟上別人的步伐，吸收別人好的機(jī)制及做法，如此可以少走彎路。
四、如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)部分相應(yīng)條款
（一）如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)文第六條“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式”？
這句話其實(shí)是個(gè)定性判斷（經(jīng)驗(yàn)判斷或價(jià)值判斷），這條規(guī)定法律人士看來(lái)其實(shí)是可有可無(wú)。中國(guó)及世界的實(shí)踐均表明“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目”適宜采取PPP模式。筆者要提出問(wèn)題“投資規(guī)模不大、但有需求、價(jià)格調(diào)整機(jī)制不太靈活、市場(chǎng)化程度不高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目”可否采取PPP模式？筆者認(rèn)為國(guó)家發(fā)改委“政府指導(dǎo)下的最新操作模式分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目）、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施）、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)）（發(fā)改投資（2014）2724號(hào)文）或許更全面。筆者要指出的是（提醒）“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目”是否就必須采取PPP模式嗎？這要結(jié)合物有所值來(lái)判斷。詳見(jiàn)下面論述。
筆者認(rèn)為PPP模式實(shí)際是個(gè)治國(guó)模式，各行各業(yè)都可以適用PPP模式包括政治體制。財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式有關(guān)問(wèn)題的通知》強(qiáng)調(diào)，PPP“是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制變革”，如此重要的變革（改革）舉措更應(yīng)該做好頂層設(shè)計(jì)。
（二）如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)文第八條“財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，從定性和定量?jī)煞矫骈_(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)工作”之規(guī)定？
筆者認(rèn)為，根據(jù)國(guó)際上最佳實(shí)踐，第八條規(guī)定則是牽住了是否實(shí)施PPP模式的牛鼻子。筆者理解（或解讀），根據(jù)財(cái)金（2014）113號(hào)文對(duì)定性和定量的解釋?zhuān)梢缘贸鼋Y(jié)論：項(xiàng)目適宜或不適宜采取PPP模式不在于“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高”而是在于采取PPP模式“與采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等”及采取PPP模式“是否降低項(xiàng)目全生命周期成本”，筆者將該條要表達(dá)的觀點(diǎn)明確是否“物有所值”（value for money）是項(xiàng)目是否適用PPP模式的關(guān)鍵（前提條件）。
（三）如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)文第九條“為確保財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開(kāi)展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例”？
筆者認(rèn)為，這條規(guī)定十分有意思，可以理解為財(cái)政部門(mén)的一票否決制，在財(cái)稅體制改革的大的背景下，十分必要。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)政的定位是“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這與過(guò)去所講的“財(cái)政是庶政之母”有異曲同工之處，皆說(shuō)明了財(cái)政的重要地位，這其實(shí)是財(cái)神爺最最利害之處。這是財(cái)政部特有的角度，地方政府及其他政府部門(mén)行政首長(zhǎng)不可能如此考慮問(wèn)題。但是這條規(guī)定是否可以理解為是實(shí)施PPP模式前提條件（關(guān)鍵）？如此理解當(dāng)然不錯(cuò)。舉輕明重，傳統(tǒng)模式（政府投資項(xiàng)目）更應(yīng)該“開(kāi)展財(cái)政承受能力論證”！筆者引申理解（認(rèn)為），第九條規(guī)定可以如此理解：如果政府沒(méi)有財(cái)政承受能力，甭說(shuō)PPP模式就是傳統(tǒng)模式項(xiàng)目都不能上馬。按照邏輯發(fā)展的脈絡(luò)，第九條之規(guī)定應(yīng)該放在第八條之前，只有通過(guò)了財(cái)政承受能力的項(xiàng)目（PPP項(xiàng)目和非PPP項(xiàng)目）（項(xiàng)目上不上問(wèn)題）才可以進(jìn)行“物有所值”的評(píng)價(jià)（項(xiàng)目如何上問(wèn)題）。
（四）如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)文第十二條“財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過(guò)驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核；未通過(guò)驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過(guò)的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式”？
項(xiàng)目識(shí)別是適用PPP模式的前提，這個(gè)問(wèn)題的重要性等同于國(guó)際私法中的識(shí)別問(wèn)題。國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)表明，項(xiàng)目適用PPP模式前提條件是物有所值。財(cái)金[2014]113號(hào)文的主筆十分清楚這點(diǎn)，財(cái)金[2014]113號(hào)文其實(shí)明確了通過(guò)“物有所值”和“財(cái)政承受能力驗(yàn)證”是適用PPP模式的前提條件。筆者在此要強(qiáng)調(diào)，鑒于認(rèn)為“項(xiàng)目識(shí)別”中物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證的重要性，地方確實(shí)需要中央層面的指導(dǎo)。地方政府需要的是實(shí)實(shí)在在的操作指南、標(biāo)準(zhǔn)合同、技術(shù)規(guī)范，如何Value for money。
（五）如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)文第十七條關(guān)于項(xiàng)目采購(gòu)之規(guī)定？
雖然財(cái)金[2014]113號(hào)文規(guī)定“項(xiàng)目采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)方式開(kāi)展采購(gòu)的，按照政府采購(gòu)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，但是財(cái)金[2014]113號(hào)文編制者十分清楚“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”采購(gòu)方式是PPP項(xiàng)目采購(gòu)最佳實(shí)踐。故在財(cái)金[2014]113號(hào)文對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式”作出十分詳細(xì)的規(guī)定。這也是筆者認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》不太適合PPP項(xiàng)目的采購(gòu)。但是工程采購(gòu)，公開(kāi)招投標(biāo)是常態(tài)。如果工程項(xiàng)目實(shí)施“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”則要修法。
（六）如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)第二十八條關(guān)于爭(zhēng)議的規(guī)定？
財(cái)金[2014]113號(hào)第二十八條提到的關(guān)于在項(xiàng)目合同執(zhí)行和管理過(guò)程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注“合同修訂、違約責(zé)任和爭(zhēng)議解決”都是重大問(wèn)題。律師對(duì)爭(zhēng)議解決條款十分關(guān)注，然而財(cái)金[2014]113號(hào)第二十八條關(guān)于“（三）爭(zhēng)議解決”“在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，按照項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭(zhēng)議且無(wú)法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟”沒(méi)有采納國(guó)際上通行的“爭(zhēng)議解決升級(jí)條款”的最佳模式。筆者希望在將來(lái)出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)合同文本中見(jiàn)到同國(guó)際接軌的關(guān)于糾紛處理升級(jí)條款。
五、結(jié)論和建議
（一）筆者沒(méi)有能力對(duì)推進(jìn)PPP模式遇到的重大問(wèn)題談體會(huì)遑論談?dòng)^點(diǎn)，筆者僅僅是圍繞著財(cái)金[2014]113號(hào)文部分相關(guān)條款談點(diǎn)學(xué)習(xí)體會(huì)供業(yè)界拍磚。
（二）建議盡快出臺(tái)PPP專(zhuān)門(mén)法律，對(duì)推進(jìn)PPP項(xiàng)目法律障礙進(jìn)行清障，對(duì)順利進(jìn)行PPP項(xiàng)目牽涉的法律問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，做好PPP頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)務(wù)之急是要參考國(guó)際上最佳實(shí)踐，總結(jié)中國(guó)幾十年BOT/PPP本土實(shí)踐，形成中國(guó)特色的PPP法律、標(biāo)準(zhǔn)合同文本和操作指引。
（三）建議中央相關(guān)部門(mén)出臺(tái)一份（二份就多了）“物有所值評(píng)價(jià)指南”切實(shí)指導(dǎo)PPP項(xiàng)目識(shí)別工作。
（四）建議在中央層面成立PPP中心，協(xié)調(diào)管理立項(xiàng)、評(píng)估、篩選、招投評(píng)標(biāo)、監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣、實(shí)施指南、示范合同等。如果不能成立實(shí)體機(jī)構(gòu)，則應(yīng)成立一個(gè)明確由副總理牽頭的跨部委PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，旅游行業(yè)都有哦。
參考資料
1、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》
2、《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)文）
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