[ 趙蘭振 ]——(2015-1-6) / 已閱12921次
積極探索檢察機(jī)關(guān)民行部門對(duì)行政檢察的路徑
當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中侵害公民、法人以及公共利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至成為一些地區(qū)群體性事件的直接導(dǎo)火線，人民群眾對(duì)此深惡痛絕。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)中存在著的隨意執(zhí)法，違法行政等問(wèn)題無(wú)一不在拷問(wèn)政府的公信力，沖擊黨的執(zhí)政地位，影響著黨群關(guān)系。人民檢察院作為我國(guó)《憲法》規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有必要在加大打擊貪污受賄、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪的同時(shí)，針對(duì)近年愈來(lái)愈受到社會(huì)各界關(guān)注的行政執(zhí)法中的一般違法行政行為開展強(qiáng)有力的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《憲法》所確立的地位，從強(qiáng)化法律監(jiān)督權(quán)角度出發(fā)，以中央司法體制改革為契機(jī)，賦予民事行政檢察部門對(duì)行政執(zhí)法中的一般違法行政行為的行政執(zhí)法違法調(diào)查權(quán)，使其成為推動(dòng)社會(huì)矛盾化解的新舉措。這不僅有利于擴(kuò)展檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門的的監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)檢察事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；也是對(duì)源自《憲法》授權(quán)的實(shí)踐，更是對(duì)完善社會(huì)主義憲法監(jiān)督體制的有益探索，必將促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義法治進(jìn)程。
一、行政檢察監(jiān)督的必要性
我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為人民代表大會(huì)制度下的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，保障法律在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一正確實(shí)施是社會(huì)主義法治的必然要求。檢察機(jī)關(guān)不僅要根據(jù)憲法獨(dú)立行使職權(quán)，還應(yīng)當(dāng)保持客觀中立，真正承擔(dān)起維護(hù)法制統(tǒng)一的神圣使命，尤其是監(jiān)督相關(guān)公共權(quán)力運(yùn)作，應(yīng)使其符合憲法、法律授權(quán)的目的。
1、行政行為檢察監(jiān)督不僅具有憲政基礎(chǔ)和法理根據(jù)
我國(guó)《憲法》第１２９條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”國(guó)家以根本大法的形式作出這一規(guī)定，一方面闡明了法律監(jiān)督制度是中國(guó)國(guó)家制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，同時(shí)亦確立了人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中的特殊地位，即檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這意味著檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)國(guó)家的法律監(jiān)督職能，對(duì)國(guó)家法律實(shí)施的各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督，既要監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，也要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，這既符合立法本意，也為檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督提供了根本法上的依據(jù)。《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第八章規(guī)定：“人民檢察院可以向人民法院和有關(guān)單位提出檢察建議。”說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)在辦案時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行政情況的，可以通過(guò)發(fā)檢察建議的形式提出意見，促使行政機(jī)關(guān)自行糾正，這本身就是在履行監(jiān)督職責(zé)。事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)中也存在一些檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政執(zhí)法行為是否合法實(shí)行法律監(jiān)督的規(guī)定：如《治安管理處罰法》第114條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件，應(yīng)當(dāng)自覺接受社會(huì)和公民的監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴(yán)格執(zhí)法或者有違法違紀(jì)行為的，任何單位和個(gè)人都有權(quán)向公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉、控告；收到檢舉、控告的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時(shí)處理。”公安機(jī)關(guān)辦理治安案件屬于典型的行政執(zhí)法。上述規(guī)定充分說(shuō)明現(xiàn)行法律法規(guī)正在逐步明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為直接進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，同時(shí)也為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政權(quán)提供了有力的法規(guī)基礎(chǔ)。 檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)突破僅為一個(gè)訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)的自我局限，全面負(fù)責(zé)的履行憲法確立的法律監(jiān)督職能。
2、行政行為檢察監(jiān)督的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)
行政行為檢察監(jiān)督不僅具有憲政基礎(chǔ)和法理根據(jù)，而且具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，可在現(xiàn)實(shí)層面上有力推進(jìn)行政行為監(jiān)督機(jī)制的完善，促進(jìn)行政管理創(chuàng)新和依法行政。一方面，檢察監(jiān)督具有專門性和專業(yè)性，使得對(duì)行政權(quán)運(yùn)作涉及到的復(fù)雜的法律問(wèn)題的監(jiān)督具有現(xiàn)實(shí)性，同時(shí)可以彌補(bǔ)非制度化的社會(huì)監(jiān)督存在的固有缺陷。另一方面，檢察監(jiān)督比行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督更加超脫和中立，可以克服行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督的局限性，增強(qiáng)執(zhí)法的社會(huì)公信力。不論是通過(guò)訴訟途徑，還是非訴訟途徑，不論是直接監(jiān)督還是間接監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的監(jiān)督?jīng)]有本位利益訴求，目的是在于維護(hù)憲法、法律的權(quán)威和法制的統(tǒng)一，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。
二、檢察機(jī)關(guān)民行部門對(duì)行政檢察的路徑
較之于行政抗訴監(jiān)督系通過(guò)法院再審來(lái)糾正錯(cuò)誤的行政裁判，并對(duì)具體行政違法或不當(dāng)也會(huì)產(chǎn)生間接監(jiān)督之效應(yīng)，對(duì)行政行為的檢察監(jiān)督更具能動(dòng)性。當(dāng)前，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)中一般違法行為的檢察監(jiān)督普遍缺乏明確的法律依據(jù)，此類監(jiān)督事實(shí)上基本處于空白狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)作為憲法確定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，根據(jù)憲法的精神，有權(quán)對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪行為以外的其它行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，
1、督促起訴
檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督行政權(quán)過(guò)程中，首先考慮的是督促模式，即督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)正確履行職責(zé)，以防止行政權(quán)的異化。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政主體在行政管理活動(dòng)中，由于疏于履行職守或怠于履行職責(zé)，從而發(fā)生國(guó)家利益或社會(huì)公共利益遭受損失，而在其他救濟(jì)手段不力的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促行政機(jī)關(guān)在合理的期限內(nèi)履行自己的職責(zé)，而不是代行其職責(zé)。如通過(guò)民事督促起訴保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，即檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和公共利益，建議、督促有關(guān)行政監(jiān)管部門或國(guó)有單位及時(shí)提起民事訴訟，通過(guò)法院判決確認(rèn)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的民事行為無(wú)效，返還被侵占的國(guó)有資產(chǎn)，給予受損害的公共利益以法律上的救濟(jì)。只有在檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為經(jīng)督促仍未有效救濟(jì)的情況下，才可以使用督促起訴手段。
當(dāng)前實(shí)踐中，民事督促起訴的范圍主要集中于國(guó)企改制中的國(guó)資流失、國(guó)有資產(chǎn)拍賣、變賣過(guò)程中的民事違法導(dǎo)致國(guó)資流失、土地出讓、開發(fā)中的不法行為損害國(guó)家和社會(huì)公共利益、公共工程招標(biāo)、發(fā)包過(guò)程中的違法行為，以及其他因有關(guān)監(jiān)管部門監(jiān)管不力或?yàn)E用職權(quán)，造成損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的民事違法行為發(fā)生等情況。
2、糾正意見
這種監(jiān)督方式主要針對(duì)正在發(fā)生或已經(jīng)出現(xiàn)的行政違法，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，難以通過(guò)其他途徑予以解決，如果不及時(shí)予以糾正的話，會(huì)發(fā)生難以彌補(bǔ)的損失，檢察機(jī)關(guān)按照憲法、法律賦予的職責(zé)，向有關(guān)行政主體發(fā)出糾正意見，要求其在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)予以糾正，并將糾正情況及時(shí)書面告知檢察機(jī)關(guān)。如涉及社會(huì)公共利益的行政違法，基于相對(duì)人不愿、不敢或不知提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)站在公共利益代表的立場(chǎng)，按照法定程序提出糾正意見，要求相關(guān)行政部門在規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行整改，并將結(jié)果書面告知檢察機(jī)關(guān)。糾正權(quán)的特點(diǎn)是簡(jiǎn)便快捷，而且這種方式更加有利于行政機(jī)關(guān)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，符合監(jiān)督經(jīng)濟(jì)、高效的原則。
3、應(yīng)賦予民事行政檢察部門行政執(zhí)法違法調(diào)查權(quán)
法律監(jiān)督權(quán)的正確行使必須建立在充分知情調(diào)查權(quán)的基礎(chǔ)上，法律應(yīng)明確，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)單位或者個(gè)人的舉報(bào)、控告或辦案中發(fā)現(xiàn)的線索，認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中可能存在濫用職權(quán)、以罰代刑、不移交刑事案件等一般違法行政行為問(wèn)題時(shí)，有權(quán)要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提供該案的相關(guān)材料并依法展開必要的調(diào)查和提出檢察意見的權(quán)力，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合。行政執(zhí)法法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)有別于檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪部門的偵查權(quán)，它不是依據(jù)刑事司法行為而是在履行憲法賦予的法律監(jiān)督權(quán)。但由于其介入行政執(zhí)法中一般違法行政行為的早期性和廣泛性，往往有利于有及時(shí)發(fā)現(xiàn)瀆職侵權(quán)、貪污賄賂等職務(wù)犯罪案件，在此基礎(chǔ)上可以建立一般違法行政行為調(diào)查和職務(wù)犯罪偵查銜接機(jī)制，從而形成打擊職務(wù)犯罪的合力。
4、建立行政公訴制度
行政公訴是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益造成侵害或有侵害的危險(xiǎn)時(shí)，法律規(guī)定由專門機(jī)關(guān)為維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有責(zé)任也有能力來(lái)承擔(dān)這一角色。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)不從屬于行政機(jī)關(guān)，直接對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)干涉，因而是代表國(guó)家和社會(huì)公共利益提起行政訴訟的合適主體。檢察機(jī)關(guān)本身就具有公訴權(quán)，啟動(dòng)法院審判是其開展法律監(jiān)督的必要手段。人民檢察院提起行政訴訟，將違法行政行為或者行政不作為提交法院進(jìn)行合法性審查，正是履行法律監(jiān)督職責(zé)的表現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)在法律上確立檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和社會(huì)公共利益提起行政訴訟的行政公訴制度。
5、強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法中的一般違法行政行為檢察建議權(quán)
檢察建議，是檢察機(jī)關(guān)最常用的監(jiān)督方式之一。在對(duì)行政執(zhí)法中的一般違法行政行為檢察監(jiān)督中具體做法可以是，一是對(duì)于以單位或部門名義作出的行政行為，認(rèn)為違反法律規(guī)定的，可以以檢察機(jī)關(guān)的名義向該單位發(fā)出《違法糾正建議書》，在建議書中寫明違法事由和檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為其違法的依據(jù)，并建議其進(jìn)行糾正。二是對(duì)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)予以改進(jìn)的問(wèn)題，或者是行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法活動(dòng)中不依法行政，存在一般違法行為，情節(jié)比較嚴(yán)重尚不構(gòu)成刑事違法，但應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)的行政責(zé)任的，以及行政執(zhí)法人員在具體個(gè)案的執(zhí)法活動(dòng)中出現(xiàn)違反職責(zé)行為的，可以向行政執(zhí)法部門或監(jiān)察部門提出行政改進(jìn)和處理建議。鑒于檢察建議在實(shí)踐中效力比較弱的現(xiàn)狀，應(yīng)在立法中將檢察建議作為一種法定監(jiān)督手段在相關(guān)法律中進(jìn)行規(guī)定，明確其使用范圍及使用程序，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)及時(shí)回復(fù)，如不采納必須書面說(shuō)明具體理由，以及沒(méi)有正當(dāng)理由拒不采納和糾正所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任等。
作者：行唐縣人民檢察院趙蘭振
