[ 賀胤應 ]——(2015-1-11) / 已閱15609次
跨行政區劃司法管轄制度改革初探
賀胤應
【內容摘要】 跨行政區劃司法管轄制度改革既具有現成的經驗可資借鑒，也具有十分重大的現實意義，更具有必要性。推進跨行政區劃司法管轄制度改革首先應當理清司法機關與人大及其常務委員會的關系，司法機關黨組與同級地方黨委及上級司法機關黨組的關系，司法機關上下級之間的關系；其次應當堅持方便訴訟、基層為主、資源整合、結合實際等基本原則；最后應當堅持試點先行，第一步在直轄市、省會城市、計劃單列市率先開展試點，第二步在符合條件的地級市所轄行政區開展試點，第三步在符合條件的地級市之間開展試點。
【關鍵詞】 跨行政區劃 司法管轄 改革 關系 原則 試點
十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。這種司法管轄制度簡潔的稱呼是“跨行政區劃司法管轄制度”，是本輪司法體制改革的亮點之一，對于確保司法獨立、促進司法公正具有十分重要的意義。本文將就這一改革的可行性、必要性等基本問題進行探討。
一、跨行政區劃司法管轄制度改革的可行性、必要性
（一）可行性
1.跨行政區劃司法管轄制度改革具有現成的經驗可資借鑒
我國現行的司法管轄制度并不是完全按照行政區劃“整體劃一”進行案件管轄的，而是以行政區劃司法管轄為主體、以跨行政區劃司法管轄為補充的司法管轄體系。因此，準確地說，跨行政區劃司法管轄制度并不是一個新鮮事物，在現行司法管轄體系內，有一少部分法院、檢察院 實行的是跨行政區劃司法管轄制度。筆者梳理發現，主要有五類司法機關存在這種情況：一是農林墾區司法機關實行的是跨行政區劃司法管轄制度。如以新疆生產建設兵團墾區檢察院為例，在新疆生產建設兵團，基層行政單位為農牧團場（鄉鎮），每個基層墾區檢察院管轄范圍少則三四個團場（鄉鎮），多則七八個團場（鄉鎮）。基層墾區檢察院與農牧團場并無任何被領導與領導的關系，基層墾區檢察院只對自己的上級——師檢察分院負責并報告工作。其它地方的農林墾區檢察院也存在這種情況。二是鐵路司法機關實行的是跨行政區劃司法管轄制度。2011年以來，鐵路檢察體制改革取得重大進展，鐵路檢察院與鐵路運輸企業全部分離，一次性整體納入國家司法管理體系，鐵路檢察院移交給駐在地的省級黨委和省級檢察院，實行屬地管理。根據高檢院《關于鐵路檢察院管理體制改革的實施意見》的規定，省級檢察院領導本省鐵路運輸檢察分院的工作；鐵路運輸檢察分院領導設置在本省的鐵檢基層院工作。未設置鐵路運輸檢察分院的省級檢察院，領導本省區域內的鐵檢基層院隊伍建設、人財物管理等工作。鐵檢基層院受雙重領導，檢察業務工作受鐵路運輸檢察分院領導；與上級鐵路運輸檢察分院不再同一省的鐵檢基層院，還要向所在地省級檢察院報告業務工作。這種領導關系，進一步確立了鐵路檢察院跨行政區劃的司法管轄制度，如上海市人民檢察院上海鐵路運輸分院，管轄了南京、上海、杭州、蚌埠、徐州等五個鐵路運輸檢察院，管轄的范圍跨越了五個鐵路局的“行政區劃范圍”。三是直轄市司法機關部分實行的是跨行政區劃司法管轄制度。在北京、天津、上海、重慶四個直轄市，省級檢察院下轄的分院均命名為第一分院、第二分院等，分院一級的司法管轄范圍與其他省份的地級市檢察院相比，并不是按照行政區劃來確定的，而是根據管轄便利原則進行劃片確定。四是個別省份司法機關部分實行的是跨行政區劃司法管轄制度。如在海南省，除了海口、三亞兩個地級市檢察院外，還設立了海南省人民檢察院第一分院、第二分院，兩個分院的司法管轄范圍與海口、三亞兩個市級檢察院相比，也不是按照行政區劃來確定的，而是根據管轄便利原則進行劃片確定。五是監所檢察院的司法管轄也具有跨行政區劃司法管轄的屬性。監所檢察院作為省級檢察院或市級檢察院的派出院，其司法管轄范圍往往會涵蓋好幾個監獄，因此，在一定程度上來說，這種司法管轄也具有跨行政區劃司法管轄的屬性。這五類司法機關司法管轄的探索和實踐，為我們全面推進跨行政區劃司法管轄制度改革積累了寶貴的經驗，具有學習借鑒的重要價值。
2.跨行政區劃司法管轄制度改革具有十分重大的現實意義
跨行政區劃司法管轄制度改革具有三個方面的重大現實意義。一是有助于從根本上消除地方行政權對司法權的不當干預，實現司法權的真正統一。在我國，由于體制原因，地方行政權干預司法權一直是一個令司法界頭疼的老大難問題。究其根源，在于地方行政權“一權獨大”，司法權在某種程度上成為行政權的“附庸”甚至“工具”，當司法權公正行使觸犯到行政權的利益時，行政權往往對司法權進行壓制，使得司法權不得不選擇執行或扭曲執行，嚴重損害了國家法律的統一性和權威性。實行跨行政區劃司法管轄制度，在地方一級行政機關不再配套設置一級司法機關，司法機關與行政機關之間保持了適當距離，這使得地方行政權不再具有干預司法權的條件和機會，保證了國家法律的統一正確實施。二是有助于實現司法資源的優化配置，最大限度地節約司法成本。實行跨行政區劃司法管轄制度，首先可以將兩個以上司法機關的辦案資源整合起來，實現辦案資源的優勢互補，更有利于辦理重大疑難復雜案件，提升司法質量和效率。其次可以將司法行政資源進行有效整合，節約司法成本。以A、B檢察院為例來看，實行跨行政區劃司法管轄，將A、B兩個檢察院進行整合后成立C檢察院。在新成立的C檢察院，院領導職數要比A、B兩個院領導職數之和要少，綜合部門的司法行政人員也要比A、B兩個院之和要少，這有利于將更多人力資源投入到辦案一線，極大地緩解辦案一線的“案多人少”矛盾。三是有助于實現對地方政府貫徹實施法律、履行職權的糾偏和監督，打造廉潔高效政府。實行跨行政區劃司法管轄制度后成立的司法機關，由于與地方政府保持著適當距離，是真正中立的第三方，可以通過依法履行相關司法職能糾偏和監督地方政府的行為。如法院可以通過公正審理行政訴訟，確認具體行政行為的合法與否；檢察院可以通過預防和查辦職務犯罪案件，督促地方政府工作人員依法廉潔履職等。
（二）必要性
1.跨行政區劃司法管轄制度改革與其他司法體制改革任務緊密契合，唯有共同推進才能圓滿完成新一輪司法體制改革任務
在確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權檢察權方面，《決定》提出了四個方面的改革任務：一是改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理；二是探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度；三是建立符合職業特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統一招錄、有序交流、逐級遴選機制；四是完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業保障制度。筆者認為，其他三項改革任務要么為跨行政區劃司法管轄制度改革打下基礎，要么對跨行政區劃司法管轄制度改革提出要求。首先，法院、檢察院“人、財、物”在省級以下統管，為法院、檢察院實行跨行政區劃司法管轄制度改革掃清了障礙。地方法院、檢察院的“人財物”在省級以下統管，改變了以往法院、檢察院“人財物”受制于地方的現狀，徹底解決了司法實踐中的地方保護主義、部門保護主義等突出問題。換句話說，省級以下法院、檢察院和地方地區、地級市、縣、縣級市、市轄行政區不再具有任何“利益上”的關系，省級以下法院、檢察院作為司法機關，只依法履行好自己的審判權、檢察權即可。因此在法院、檢察院司法管轄范圍上作出一定調整，不會對地方行政區劃產生任何影響，也不會對地方財政分配制度產生任何影響。其次，建立符合職業特點的司法人員管理制度、實行司法人員分類改革對跨行政區劃司法管轄制度改革提出了要求。有的檢察院人員比例失調，非辦案的司法行政人員與辦案人員數量差不多，甚至比辦案人員還多。建立符合職業特點的司法人員管理制度，實行人員分類管理，必然要求大幅減少非辦案的司法行政人員，充實一線辦案人員。根據上海檢察改革試點的情況來看，上海將現有檢察人員劃分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三大類，配置比例分別為33%、52%、15%。 在目前司法人員出口尚不暢的情況下，減少司法行政人員的最佳途徑就是通過跨行政區劃司法管轄制度改革，實行臨近檢察院的資源整合，實現減少非辦案的司法行政人員目標。否則，很難實現。
2.司法案件的性質、現有司法資源分布的不足使得推進跨行政區劃司法管轄制度改革十分必要
行政區劃是國家根據政治統治和行政管理的需要，依據憲法和法律，在充分考慮經濟聯系、地理條件、民族分布、歷史傳統、風俗習慣、地區差異、人口密度等客觀因素的基礎上，將國土面積劃分為若干層次、大小不同的行政區域。是一種出于分級管理需要而實行的國土和政治、行政權力的劃分。我國在每個行政區劃內，與地方政府、人大、政協機構相對應，均設立了法院、檢察院等司法機關，形成了每個行政區“麻雀雖小、五臟俱全”的社會治理機構。不可否認，社會事務的龐雜性、社會治理環節的面面俱到性，決定了在每個行政區內設置地方政府、人大、政協等機構十分必要，也唯有如此，才能強化責任，實現對行政區內人口、經濟、社會的有效管理。專事案件辦理的法院、檢察院等司法機關按行政區劃一一對應設置則值得反思。筆者認為，首先，這是由案件發生的不確定性決定的。任何案件，無論是民事案件、刑事案件還是民告官的行政訴訟案件，其發生，都具有不確定性。如在一個行政區劃內，不同的地域之間，案件的發生分布是不相同的，有的社區可能長期不發生一起案件，有的社區可能在一段時期內接連發生了好幾起重大案件。與此對應，司法機關服務的對象也具有不確定性。不是居住在行政區劃內的每個公民都有法律訴求，如有的人可能法律意識很強或很守法，一輩子也沒有和司法機關打過交道。這與每個公民都需要所在行政區政府提供公共管理服務在本質上是不同的。其次，是由案件本身的跨地域性決定的。司法實踐中，單純發生在一個行政區內的案件很少，絕大多數案件都具有跨行政區劃的特點。如在一些刑事案件中，行為人可能會在好幾個相鄰的行政區內作案，根據刑事案件由犯罪地人民法院管轄的原則，幾個行政區的司法機關都有管轄權，有時可能會出現推諉扯皮的現象，大家都有案件管轄權，卻都不想管。也有的案件因為辦理就會有經濟利益可圖，可能又會出現幾個行政區的司法機關爭搶案件管轄權的現象。在民事案件中，由于按行政區劃設置司法機關，使得管轄也常常成為當事雙方聚焦的問題。實行跨行政區劃司法管轄制度，可以有效減少案件管轄方面的分歧和訴爭，達到節約司法資源、提升司法效率的目的。最后，固化的按照行政區劃來設置法院、檢察院，在一定程度上造成了司法資源分布不均和資源浪費。如有的中心城市司法機關，案多人少矛盾特別突出，有的偏遠地區司法機關，案件量特別少，但是出于按行政區劃一一對應的原則，也設置了司法機關。每設置一個司法機關，都必須有辦公辦案場所，必須有負責行政、人事、宣傳、后勤保障的人員，這在一定程度上也造成了司法資源配置的浪費。實行跨行政區劃司法管轄制度，則可以避免出現資源配置浪費。
二、推進跨行政區劃司法管轄制度改革應當理清的三個關系
（一）司法機關與人大及其常務委員會的關系
我國憲法規定，司法機關由同級人民代表大會產生，并向同級人民代表大會及其常務委員會負責。實行跨行政區劃司法管轄制度改革后，新成立的司法機關，跨越兩個以上行政區的人大及其常務委員會，不再有對應的同級人大及其常務委員會。這種情況下，如何處理司法機關與人大及其常務委員會的關系就成為一個頗為棘手的問題。筆者認為，可以借鑒農墾區、直轄市分院等司法機關的做法，處理跨行政區劃司法機關與相關人大及其常務委員會的關系。首先，跨行政區劃司法機關由于其跨越兩個以上行政區，不宜再對哪一個行政區的人大及其常務委員會負責，應將其負責的對象提升一級，即上一級人民檢察院的同級人大及其常務委員會。其次，原來行政區的人大及其常務委員會可以監督跨行政區劃司法機關在本轄區的執法司法工作，提出監督的意見和建議，若跨行政區劃司法機關不采納，可以向上一級人大常務委員會反映。最后，司法人員的法律職務任免也需要通過上一級人民檢察院檢察長提請同級人大及其常務委員會任免。舉例來看，M市人民檢察院下轄A、B、C、D等四個基層檢察院，將A和B、C和D分別進行整合后，成立E、F兩個基層檢察院，那么E、F兩個檢察院的司法管轄范圍分別跨越了A和B兩個行政區、C和D兩個行政區，E、F兩個檢察院并沒有同級人大及其常務委員會。E、F兩個檢察院負責的對象除M市檢察院外，還有M市人大及其常務委員會。E、F兩個檢察院檢察長由M市檢察院檢察長提請M市人大任免；E、F兩個檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員的任免由M市檢察院檢察長提請M市人大常務委員會任免。原來的A、B、C、D四個區人大及其常務委員會也可以監督E、F兩個檢察院在本轄區內的執法司法工作，提出監督的意見建議，若E、F兩個檢察院不采納，可以向M市人大常務委員會反映。
（二）司法機關黨組與同級地方黨委及上級司法機關黨組的關系
現行司法機關黨的工作以同級地方黨委領導為主，上級司法機關黨組領導為輔，以此為基礎，司法機關的人也主要以地方組織部門管理為主，上級司法機關人事部門管理為輔。筆者認為，隨著地方法院、檢察院“人、財、物”在省級以下實現統管，相應的，需要對地方司法機關黨組與同級地方黨委的關系進行梳理，對地方司法機關黨組與上級司法機關黨組的關系進行重新界定。首先，地方司法機關黨組與同級地方黨委不再具有直接的被領導與領導的關系，雙方作為黨的組織，可以開展黨建工作交流等。作為替代，上級司法機關黨組將履行下級司法機關同級地方黨委的職責，對下級司法機關黨的工作進行領導。其次，上級司法機關黨組對下級司法機關黨組黨的領導，是一種政治上、思想上、組織上的宏觀領導，下級司法機關遇到重大問題、重大工作部署要及時向上級黨組請示匯報，把握正確的政治方向；遇到困難和阻力時，要主動取得上級黨組在政策和策略上的支持，爭取有利的執法環境，把黨的主張和人民的意志落實到具體檢察工作實踐中去。實行跨行政區劃司法管轄制度后新組建整合的司法機關，它與原來的行政區黨委不再具有任何關系，也沒有同級黨委，問題就更簡單，自然也必須實行下級司法機關黨組接受上級司法機關黨組領導的原則。
（三）司法機關上下級之間的關系
實行跨行政區劃司法管轄制度改革后，新成立的司法機關，既沒有同級人大及其常務委員會，也沒有同級黨委，唯一存在的就是上級司法機關，筆者認為，這種情況下，對于司法機關上下級之間的關系必須重新梳理和界定。首先，毋庸置疑的是，司法機關上下級之間的關系相比較改革前得到進一步加強，這也是地方法院、檢察院“人財物”在省級以下實現統管必然結果，省級司法機關應當通過制度機制創新，進一步加強對下級司法機關的領導。其次，如前所述，上級司法機關黨組統一領導下級司法機關黨的工作，下級司法機關黨組向上級司法機關黨組負責并報告工作，上級司法機關黨的工作機構需要進一步擴容。再次，基于司法規律設置上下級法院，是為了保證當事人的上訴權，因此，上下級法院之間的監督關系應當繼續保持，以確保下級法院不受上級法院的不當干預；檢察業務性質決定了上下級檢察院之間應當是緊密的領導關系，實行跨行政區劃司法管轄制度改革后，這種關系應當進一步加強。
三、推進跨行政區劃司法管轄制度改革應當堅持的基本原則
（一）方便訴訟原則。推進跨行政區劃司法管轄制度改革應當堅持方便訴訟原則，即既要方便人民群眾參加訴訟活動，也要方便公安等偵查機關移送接收案件。絕不能因為搞跨行政區劃司法管轄制度改革就導致人民群眾支出的訴訟成本過大，導致公安等偵查機關辦案成本加大。筆者認為，基層司法機關跨行政區劃司法管轄的范圍半徑以不超過80公里為宜，因為按照車程來看，80公里路程一個小時即可到達，距離屬于可接受的范圍。
（二）基層為主原則。以基層司法機關為重點推進跨行政區劃司法管轄制度改革具有一定的必然性。一是80%以上的案件都由基層司法機關辦理，在基層實行跨行政區劃司法管轄制度，有助于實現大多數案件的司法公正；二是基層司法機關分布的“距離近”現狀，有助于在院與院之間進行司法管轄整合。推進跨行政區劃司法管轄制度改革，應先在基層司法機關試點推廣，待基層司法機關試點成功，積累經驗后，再穩步推進到市級司法機關。
（三）資源整合原則。推進跨行政區劃司法管轄制度改革，必須在現有司法資源的基礎上進行資源整合。一要整合司法辦案資源，將重復的司法辦案資源進行合理配置；二要整合司法行政管理資源，結合實際減少司法行政人員，將更多的人員投入到辦案工作崗位 ；三要整合司法物質基礎資源，盡可能充分利用現有的物質基礎資源，避免產生浪費。如X、Y兩個行政區檢察院合并后，新成立的檢察院可以依托原來的辦公場所繼續進行辦公，待現有辦公設施不能適應工作需要后再選址建新的辦公、辦案用房。
（四）結合實際原則。我國地域廣闊，城鄉之間、東部與西部之間，直轄市、省會城市、計劃單列市與中小城市、縣城之間，都具有不同的情況，推進跨行政區劃司法管轄制度改革應當充分考慮到不同地區之間的經濟社會發展差異和地理環境差異，做到結合實際，穩步推進，不搞一刀切。
四、推進跨行政區劃司法管轄制度改革試點的重點方向
（一）在直轄市、省會城市、計劃單列市所轄行政區率先開展跨行政區劃司法管轄制度改革試點
跨行政區劃司法管轄制度改革是一項比較深入的司法體制改革工作，必須堅持試點為先。筆者認為，直轄市由于已經在分院一級實行了跨行政區劃司法管轄制度，積累了較為豐富的跨行政區劃司法管轄經驗，適宜率先在基層縣級司法機關搞試點；省會城市、計劃單列市由于管轄的行政區劃面積相對不大，且下轄的基層行政區之間聯系緊密，也適宜率先進行跨行政區劃司法管轄制度改革試點。假設某市（地級市）下轄A、B、C、D、E、F六個區，按照行政區劃，該市設有一個市級檢察院和A、B、C、D、E、F六個基層檢察院。那么我們可以嘗試將A、B兩個基層院合并，成立L檢察院，管轄A、B兩個行政區的案件；將C、D兩個基層院合并，成立M檢察院，管轄C、D兩個行政區的案件；將E、F兩個基層院合并，成立N檢察院，管轄E、F兩個行政區的案件。實行跨行政區劃司法管轄制度改革后，該市級檢察院下設三個基層檢察院，即L、M、N三個檢察院。新成立的三個檢察院與之前的檢察院相比，管轄范圍擴大，案件數量增多，干警人數翻番，領導職數下降，司法行政人員減少。
（二）在符合條件的地級市所轄行政區開展跨行政區劃司法管轄制度改革試點
在直轄市、省會城市、計劃單列市外，可以在符合條件的地級市開展跨行政區劃司法管轄制度改革試點。這里的符合條件，主要是指地級市下轄的兩個行政區之間直線距離不超過80公里，具有跨行政區劃管轄的便利條件。如某地級市下轄1個區、7個縣，那么按照縣城之間直線距離不超過80公里的原則，可以將1個區、7個縣的基層檢察院進行整合，跨行政區劃成立3至4個基層檢察院。
（三）在符合條件的地級市之間開展跨行政區劃司法管轄制度改革試點
在基層縣級檢察院試點后，可以考慮在符合條件的地級市之間開展跨行政區劃司法管轄制度改革試點。這里的符合條件，是指兩個地級市直線距離不超過200公里，各自管轄的基層院實行跨行政區劃司法管轄制度改革后不超過4個。如A市下轄3個實行跨行政區劃司法管轄制度改革后新成立的檢察院，B市下轄2個實行跨行政區劃司法管轄制度改革后新成立的檢察院，A、B兩市之間的直線距離不超過200公里，那么可以將A、B兩個市級檢察院資源整合，成立跨A、B兩個地級行政區的C檢察院，新成立的C檢察院下轄5個基層檢察院。
學術界有人提出，應當在省一級實行跨行政區劃司法管轄制度 ，筆者認為，這種建議值得商榷。一是我國地域廣闊、省區面積較大，如果實行跨省一級行政區劃司法管轄制度，既會為當事人、律師帶來諸多不便，也會增加省級司法機關對下管理的成本。二是與跨行政區劃司法管轄制度相配套的改革，是地方法院、檢察院“人財物”在省級以下實現統管，地方三級司法機關的“人財物”主要還是依靠省級財政統籌保障，若實行跨省一級行政區劃司法管轄制度，會帶來地方財政如何保障等操作方面的難題。三是實踐中80%以上（甚至更多）的案件都由地級、縣級司法機關辦理，在地級市以下實行跨行政區劃司法管轄制度改革，可以有效保證80%以上（甚至更多）的案件進行公正審判。省一級司法機關不實行跨行政區劃司法管轄制度改革，對案件的影響面有限，因而不會對司法獨立和公正造成制約或影響。
賀胤應：新疆生產建設兵團人民檢察院助理檢察員，全國檢察理論研究人才，兵團屯墾戍邊理論研究中心研究員，著有《全民通俗刑法——一本書讀懂犯罪與刑罰》中國法制出版社出版。
