[ 李繼忠 ]——(2015-11-17) / 已閱19751次
英國特色PPP模式之PFI概念—PPP那些事
李繼忠 李菡君
[摘要] PFI概念是近年來在國內外比較流行的概念。不同機構在引入PFI概念時參考了不同國家或機構的文獻和經驗，故業界人士對PFI的理解不盡相同。筆者嘗試著以英國PFI實踐和標準為大家做一下梳理，揭示PFI概念內涵及外延，供對PFI感興趣的人士參考。筆者手機，13072744063。
[關鍵詞] PFI PPP BOT
一、引言
有大師講，人生本就無意思或無意義，但是人要尋找點有意思或有意義的事去做，好讓我們的人生看起來有那么點意義。請問大師：PPP有意思的么？大師答：這個、這個、這個我不懂PPP，但知道PPP意義不大，只要您覺得PPP有意思就好。
最近讀到一本《城市公共基礎設施投融資方式選擇----基于BOT、TOT、PPP、PFI、ABS方式研究》一書。筆者認為，該書名將BOT、TOT、PPP、PFI、ABS 并列放在一起錯誤。PFI概念是近年來在國內外比較流行的概念,不同機構和不同專家在引入PFI概念時參考了不同文獻及不同國家經驗，故業界人士對PFI內涵的理解不盡相同，但是PFI同PPP或BOT并列僅從邏輯上分析就是錯誤的。筆者嘗試以英國PFI實踐和標準為大家做一下梳理，揭示PFI概念內涵及外延，供對PFI感興趣的人士參考。
二、BOT/PPP背景及歷史
BOT不是中國概念，這是光頭上虱子----明擺著的，PPP也不是。有人稱要將PPP概念搞清楚，首先要從“項目融資”基本概念說起。筆者不認同該觀點（講法）。筆者認為要將PPP搞清楚的話，必須要從PPP歷史談起。本文不談PPP歷史，PPP還談不上有啥歷史。但是要想搞清楚PPP就一定要先搞清楚BOT。
BOT 是發展中國家的領導人提出的概念。中國作為最大的發展中國家，筆者的觀點是BOT的歷史就是PPP的歷史。1984年土耳其首相厄扎爾決定引入民間資金興建基礎設施并制訂了世界上第一個BOT法 (土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的稱謂，后來這一縮略詞成為該模式通行語。BOT 強調“民間投資、用者償還”，政府無須投入財政資金就可向公眾提供服務并且不構成政府的外債和內債，但政府要提出獎勵計劃以吸引民間投資，例如免稅等。BOT有廣義和狹義概念的。BOT法屬于廣義上來使用BOT概念，BOT代表該種項目開發形式的通行語。狹義使用BOT概念的話，BOT 是同BOOT、BOO、TOT、BT等并列的，菲律賓BOT法中規定九種BOT模式，這是在狹義上使用BOT概念。BOT內涵和具體內容并非一成不變，國際上BOT就是使一個或多個私營實體獲得政府授予特許權，負責某一特定項目的籌資、實施和管理。
PPP是Public Private Partnership三個英文字母的縮寫,中文直譯為“公私合伙”或“公私伙伴關系”或“公私合伙制”。雖然私人部門參與提供公共產品或服務已有很長歷史，但PPP術語的出現不過是近十年的事情。聯合國、歐盟的相關文件也大量的使用PPP概念。鑒于BOT在國際上得到廣泛的使用，在發達國家特別是歐洲，也在狹義上使用BOT概念。在此之前人們廣為使用的術語是Concession、DBFO等。現在無論是發達國家或者是發展中國家，在論述PPP/PFI項目結構時，均是以BOT模式來說明PPP/PFI本質特征！
PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之文化傳統、意識形態的不同，要想使世界各國對PPP內涵達成共識是非常困難的，一千個讀者就會有一千個哈姆雷特。網上有段話相當的流行（有名）（筆者認為翻譯的相當不準確）“試圖去總結PPP是什么或者應該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據不同的案例來確定”這是德國學者 Norbert Portz 的一段話。筆者費了九牛二虎之力，找到了德國學者這段話的德文和英文。由于筆者不懂德文，僅僅將英文引用在此供大家參考（說明問題）。
Norbert Portz 德文的英文版“It is of little use to try to summarise what a PPP is or should be. There is no binding definition, nor can one be found. And it is hardly helpful to fiddle around with unclear words of often anglophone origin. What is sensible or not must be determined on a case-by-case basis.”
Norbert Portz 英文的中文版（正本清源版、李繼忠版）“試圖去總結PPP是什么或者應該是什么幾乎沒有任何意義。PPP沒有權威定義，您也找不到一個權威的定義。擺弄起源英語且含義模糊的單詞是無用的。PPP包含什么抑或不包含什么（確切含義）要根據不同的條件情況來確定”。
最近筆者十分關注網上的關于PPP的文章，十分遺憾的是，能將PPP、BOT、CONCESSION、BT概念的來龍去脈彼此邏輯關系講清楚的文章還真的沒有。但是沒有關系，中國有律師。律師是啥人？在中國除了官員啥都懂，另外就是律師啥都懂的。鑒于律師的邏輯思維比其他人要強，別人說不清楚的問題，律師應該能說的清楚。您不信？不信就試試。
三、PFI 內涵及外延
PFI出臺（加入）使得PPP江湖更加混亂，使得PPP、BOT、CONCESSION、BT之間的關系更復雜了，但是沒有關系，中國有盈科律師。要談PFI，同樣要從PFI歷史談起，要知道PFI的來龍去脈。
PFI定義。PFI是 Private Finance Initiative的縮寫，中文意思“私人融資方案（計劃、安排）”，將PFI翻譯為“私人主動融資”錯誤。英國保守黨政府的財政大臣Norman Lamont在他的1992 Autumn Statement宣布PFI，目的是通過長期的合同安排將私營部門資源(資金和管理經驗)引入基礎設施及公共服務部門。在PFI模式下，由私營部門融資建造基礎設施，基礎設施建成后由私營部門負責25年或30年運營提供公共服務，由用戶付費或者政府付費。政府通過PFI模式，保證公共服務的提供更有效率及更省費用。二十年來，公私伙伴關系在英國取得了巨大的成功，在英國大多數公私合伙項目采取的私人融資項目（PFI）來進行的。英國在同私人部門以伙伴合作提供公共基礎及服務及體制創新方面一直保持著引導者（領先）地位。
PFI特點。英國特色的PFI模式將政府的關注點從基礎設施本身轉移到了公共服務本身（有別于發展中國家使用BOT模式吸引外資最終要取得基礎設施所有權），英國政府追求的是物有所值（value for money），直接購買服務而對直接運營基礎設施不再感興趣！中國地方政府對直接經營工程資產還是情有獨鐘，樂此不疲，政府觀念不轉變的話，民營資金進入基礎設施、公益項目都是空談。正是由于長達25到30年特許期間（Concession Period）將公共部門的關注點從基礎設施本身轉移到了公共服務本身,這個轉變是英國特色PFI項目的基本特點。PFI模式有融資一環，但是PFI還有長達數十年的運營。
PFI同BOT關系。國內有許多人不清楚PFI同BOT的同或不同（關注點不同），以為BOT同PFI是兩種不同的融資模式從而將PFI同BOT并列，僅僅從邏輯上講就是錯誤的。筆者認為，PFI 模式同廣義BOT模式相當（相同），換句話講，廣義BOT同PFI沒有本質區別，PFI同狹義的PPP概念相當。如果硬要比較 BOT與PFI區別，筆者認為，第一個區別是BOT更強調運營期結束后資產的移交（物質文明），PFI則更強調公共服務的提供（精神文明）。第二個區別BOT是發展中國家的提法，一個是英國的提法而已。第三個區別，PFI就是BOT 2.0。英國的DBFO模式同BOT模式是一樣的，但是英國的PFI則同DBFO不同了，為什么？因為英國人關注點從項目（物）本身轉移到公共服務的提供，是升級版的BOT，PFI就是BOT 2.0。中國的專家還在BOT 1.0階段。
PFI適用范圍。英國特色的PFI在許多行業都得到廣泛的運用。在“用戶最終付費項目”比如公路或橋梁上使用，在“政府購買服務項目”比如為老人提供住宿及日常照顧服務及監獄的設計融資建造運營都可以采取PFI模式，處于“用戶最終付費項目”及“政府購買服務項目”之間的項目可以由公共部門和私營部門組成“聯營體”，這種項目合同對公私要求就更高，合同結構更復雜。
PFI同PPP關系。在英國語境，PFI和PPP內涵和外延是不同的。英國財政部在他們的網站及Infrastructure procurement：delivering long-term value 中給PPP下了個定義：PPPs are arrangements typified by joint working between the public and private sectors。In their broadest sense they can cover all types of collaboration across the private-public sector interface involving collaborative working together and risk sharing to deliver policies，services and infrastructure（公私伙伴關系是公共部門同私人部門聯合一起工作的安排。從廣義上講，任何公共部門同私人部門協助來實現政策、提供服務及基礎設施均是公私伙伴關系）。英國財政部發布的《公私伙伴關系——政府的舉措》（Public-Private Partnerships: The Government’s Approach）從三個方面解釋了PPP：“在國有行業中引入私人部門所有制；鼓勵私人投資行為，根據這一計劃，公共部門通過合同長期購買產品或服務，利用私人部門的管理技術優勢，同時受益于私人的財力支持以鞏固公共項目；擴大政府服務的出售范圍，從而利用私人部門的專業技術和財力開發政府資產的商業潛能。”。
英國PPP最主要的模式是PFI，PFI概念是在PPP概念之下，換句話講，PPP包含PFI。從邏輯角度而言，PPP涵蓋了PFI,PFI是PPP的一部分或PFI是PPP模式一種。PPP是一個全集，PFI是PPP這個全集的一個子集。除了使用PFI這種公私合伙模式外，英國還有其他的公私合伙模式(廣義PPP)包括比如外包 （outsourcing）,私有化（privatisation）,公私組成聯營體（Joint Venture between private and public）, 政府所有承包商運營（GOCO）。在英國，設計施工(DB)也是PPP，設計施工(DB)一體化的總承包模式已經被英國人認為屬于“傳統”或“常規”模式。
筆者要強調的是，廣義PPP同狹義PPP（PFI）還是有區別的：此輪中國政府要主導推動的是狹義的PPP（等同于英國的PFI/PF2）。FIDIC在中國是有相當影響力的，FIDIC認為（雖然筆者認為不客觀也不懂中國歷史），中國和韓國也在采取英國特色PFI,且中國PFI才剛剛起步，同世界上起步早的國家還有一定距離。筆者認為，在中國無論是廣義的PPP抑或是狹義的PPP，無論是過去的BOT抑或是現在PPP/PFI，我們一直在做（實踐），做了幾百年了，故宮這個偉大工程，設計建筑維護運營了幾百年了。
PF2是PFI升級版。PFI還沒有弄的太明白，PF2又襲來了。2012年12月5日，英國財政部（HM Treasury）公布“關于公私伙伴關系新模式”（A New Approach to Public Private Partnerships）政策文件(英文簡稱：PF2 Policy) 和“私人融資（2）標準化合同指引”（Standardisation of PF2 Contracts（Draft））(英文簡稱：PF2 Guidance)。PF2 Guidance 代替了2007年發布的私人融資項目指引（PFI guidance）的“私人融資項目標準化合同指引第四版”（Standardisation of PFI Contracts Version 4，SoPC 4)。用PF2替代了之前的PFI。在“Standardisation of PF2 Contracts（Draft）”中同樣明確PF2是PPP模式之一。PF2的公布是對英國基礎設施采購方式的一次重大變革。按照PFI就是BOT 2.0的觀點，PF2則是BOT 3.O。
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