[ 李繼忠 ]——(2016-5-23) / 已閱19878次
ABO無關乎PPP
-----兼談地方平臺公司參與PPP項目的條件
李繼忠 盛祝云
[摘 要]本文根據網上資料，結合法律規定提出ABO不是PPP,并提出地方融資平臺公司及國有企業參與地方PPP項目的條件及要求。
[關鍵詞] ABO PPP 北京市人民政府 北京市交通委員會 京投公司 授權經營 特許經營
一、前言
ABO橫空出世。2016年4月20日，北京市交通委員會代表北京市人民政府（以下簡稱“北京市政府”）與北京市基礎設施投資有限公司（以下簡稱“京投公司”）正式簽署《北京市軌道交通授權經營協議》（以下簡稱“協議”）標志著北京市軌道交通投融資體制機制進入了授權經營模式的新階段。該《協議》首次（創造性的）提出授權（Authorize）-建設（Build）-運營（Operate）的ABO模式，由北京市政府授權京投公司履行北京市軌道交通業主職責，京投公司按照授權負責整合各類市場主體資源，提供北京市軌道交通項目的投資、建設、運營等整體服務。政府履行規則制定、績效考核等職責，同時支付經京投公司授權經營服務費，以滿足其提供全產業鏈服務的資金需求。
筆者一直關注網上有關ABO動態或文章，終于等來了一篇《ABO與PPP關系淺析》的文章，作者單位為北京市工程咨詢公司 。作者在該文中稱“根據對北京市原市屬大型政府融資平臺的了解，結合一些接觸到的ABO工作，談談個人的看法”雖然該文不是“快評”但是似乎沒有談透ABO。作為PPP資深愛好者的筆者很有感慨：ABO確實給PPP、政府融資平臺轉型、城市基礎設施和公共項目運營提出了新問題。筆者本文根據網上有限的資料，嘗試從法律角度（公司法），提出ABO不是PPP一家之言。本文確實是個“慢評”希望有所貢獻并供大家拍磚。
二、京投公司不認為ABO是PPP
京投公司官網通稿稱： 授權經營協議的正式簽署，標志著ABO模式正式實施，既符合公益類國有企業改革的指導方向，又有利于厘清政府與企業之間的關系，實現政企分開、政事分開。政府由公共產品的直接“提供者”轉變為市場化主體的“監管者”和“規則制定者”，減少對微觀事務的直接參與，主要負責規則制定、績效考核和監督管理等工作，有助于深化投融資體制改革，充分發揮市場機制作用，提高公共管理的效率與質量。企業由“單一的融資平臺”轉變為“市場資源的整合者”，在政府的監督指導下開展具體工作，通過激勵約束機制和市場競爭機制整合相關資源，提供更多更好、價格更低的公共服務，從而有利于公共服務市場的形成和規范。
如何理解京投公司官網通稿的內容。首先，官方通稿表明北京市政府十分清楚政府不是市場主體，政府不應該赤膊上陣沖在第一線，北京市政府目的是要政企分開并促進公益類國有企業的改革；其次，京投公司官網通稿沒有將ABO同PPP掛鉤（扯在一起），2016年4月14日下午，京投公司召開2016年一季度工作會議，可以得出京投公司是將ABO業務同PPP業務是分開考慮的。張燎也認為，ABO解決的是本地政府和屬地企業的政企分開及契約化管理，并非特許經營，更非PPP變種；第三，筆者除了關注ABO文章外，對京投公司如何解讀ABO模式也十分關注。讓人十分欣慰的或十分失望的是，京投公司十分低調沒有奢談創新，更沒有像某些人或公司自稱“而是在4年實踐中摸索出這個東西，然后契合今天國家提倡的PPP模式，是殊途同歸的方式”。
筆者認為“京投公司不知道在黑暗中摸索了多少年才摸索出ABO”，京投公司應該高調才對。京投公司的低調讓人既十分欣慰又十分失望。筆者的評價：高，實在是高。不愧在天子腳下，極富政治智慧。既不是CONCESSION，也不是PPP，通權達變。從此，中國又多了個“北京特色的PPP”或“北京特色的CONCESSION”。
三、ABO不是Concessions(特許經營)
ABO橫空出世引起了社會的廣泛關注。業界對此褒貶不一，支持的人認為ABO的出現符合當前國情，有助于推進政府融資平臺轉型并對公共服務走向市場化有積極作用；反對的人認為ABO的出現違背了市場公平競爭的原則，對PPP推廣產生負面影響。比如有專家認為：“abo是個新概念，可以歸結為特許經營但不一定是PPP，被授權單位可以像北京地鐵四號線那樣做PPP，也可以自行投資、建設和經營，政府只要求最后的效果而不關心具體模式。無疑，如果推廣開來，這將對PPP和特許經營產生重大影響。”2016年4月25日，E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長薛濤做出快評。薛濤認為，ABO模式的出現，總體積極意義大。“一個是PPP，一個是市政設施資產企業化運營，及屬地型企業從報銷制轉向承包制，ABO就屬于典型的后者，這個是值得推廣的。
筆者過去也看了一些英文的外文資料，未見ABO縮寫是BOT/PPP/PFI模式一種。由于未知的世界太多了，孤陋寡聞的筆者不懂法語也不懂德語的，或許ABO是來自法國的或德國的也說不定的。為了“慢評”ABO之目的，筆者近日又看了一些介紹歐洲包括法國的PPP實踐，得出的結論歐洲特別是法國沒有用ABO這個概念。換句話講，ABO同“Concessions”不搭界。
如何理解“授權”和“特許”兩個概念的不同。有人將授權同特許等同嚴重的說是錯誤的，至少如此等同（混同）片面。授權和特許（包括“談判”和“協商”）或許中文邊界不明（或說不清楚的），十分感謝京投公司官網通稿給出了ABO模式的英文含義：授權（Authorize）-建設（Build）-運營（Operate）構成ABO模式。從英文的角度理解，Authorize的概念同Concession截然不同，涇渭分明。但是筆者還是需要指出的是，ABO概念是一個十分拙劣的術語，提出這個術語的人需要加強中西建設工程知識的學習。這個概念不光把中國的項目管理專家（含真正的PPP專家）搞糊涂（大部分已經被搞糊涂了？），也會把國外項目管理專家搞糊涂的。如果法國的項目專家到京投公司考察取經，京投公司如何向法國專家（或老師）解釋？通稿中“由北京市政府授權京投公司履行北京市軌道交通業主職責”證明了京投公司的ABO模式同法國的“French model of delegated management”有啥區別？這里面區別大了去了。主要區別有兩個：其一京投公司被授權的不是具體某個項目；其二京投公司同北京市政府的關系。
筆者認同薛濤“ABO不是PPP”觀點：現有的網上資料足以得出“ABO，不是行業的新品種！其實早就有，只不過給新起名罷了” 的結論。
四、ABO由于不符合國際國內地方融資平臺及其他控股國有企業參與PPP的規定因而不是PPP
1、歐洲（法國）實踐。現在歐洲的PPP實踐，不是歸于英國的PFI模式（關于英國的PFI模式，請見筆者《英國特色PPP模式之PFI概念—PPP那些事》，就是歸于法國的“French model of delegated management”。本文重點談談法國模式。在法國，私營部門提供公共服務的分為“Concessions”模式和“delegated management”(gestion déléguée) 模式，PPP不是法國使用的概念。
“delegated management”(gestion déléguée)模式是政府部門同社會資本（legal entity which can be a private company, individual, local semi-public company, association, another local authority or a public corporation not controlled by the delegating local authority）簽訂合同，政府將提供服務的管理（management of the service）委托（entrusted）給社會資本，由社會資本提供公共服務，社會資本根據運營結果得到回報。2004法國國會將政府和私營部門簽訂的合同定義（稱之為）“Contrat de Partenariat”)。
“Concessions”模式存在的時間非常久遠。特許模式在理論上主要分為以下三類：其一是嚴格意義上的特許(a concession in the strict sense);其二是運營特許（(an operating concession,“affermage” in French),其三是管理合同（management contracts，“gérance” in French)。在法國，嚴格意義的特許經營合同（使用者付費的）不屬于“公共工程合同”(public works contracts)，“Code des marchés publics”不適用（do not apply），工程也不進行招投標。
2、中國實踐。財政部12月發布的《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》（財金[2014]113號）第一章第二條提到的是“本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業",這里面很關鍵的修飾詞是“本級政府所屬”，當地融資平臺和屬當地國資委管轄的國企是不能參與當地政府的PPP項目，不受當地政府管轄的央企或者其他地方國企是可以參與該地PPP項目的。財政部《政府和社會財金[2014]113號第十條規定“縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作”。財政部113號文明確了實施機構為政府或其指定的有關職能部門或事業單位，而國有企業屬于企業法人，不屬于政府職能部門或事業單位。
2015年5月22日，國務院辦公廳轉發財政部、國家發展改革委、中國人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發[2015]42號文），全文共六條二十五款，是繼《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》專章論述政府和社會資本合作模式（PPP模式）以來，國內首次從國務院層面（以轉發部委行文件的形式），為PPP模式鼓與呼。以國務院辦公廳名義出了42號文。42號文這樣說的 “ 對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。”也就是說，融資平臺公司在與政府脫鉤的前提下，如其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能（改制轉型后）方可參與地方政府PPP項目平臺公司可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目。如此效果是大大拓寬了部分優質省級平臺公司參與PPP的路徑。融資平臺公司在理清與政府的關系后，可以作為社會資本第一次明確了社會資本的范圍，平臺公司可以成為社會資本意味著社會資本就更加寬泛的。
京投公司估計不可能同北京市政府脫鉤（也脫不了鉤）。筆者認為，“國有企業屬于全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎”，京投公司也沒有必要脫鉤。按照2015年8月24日《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》“根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類”之規定，京投公司可以大大方方的做個“公益類”國有獨資公司（企業）。京投公司作為國有企業以“保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標”在條件許可的情況下“引入市場機制，提高公共服務效率和能力”。京投公司沒有披上PPP這個馬甲，很好很明智。筆者認為也無必要披上PPP馬甲。在北京地界上，京投公司不是“社會資本”，京投公司行為后果由北京市政府承擔，是項目實施機構的地位，按照ABO協議規定，京投公司履行北京市軌道交通“業主”職責。ABO則將關系理順：歸位。如果京投公司到上海開土拓疆的話，則無疑是“社會資本”。
實際上，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發43號）對于公共服務市場化，本身也是提供了兩個路徑:一個是PPP;一個是市政企業市場化改革，或者叫政府平臺轉型。如果北京市政府同上海城投或武漢城投簽訂ABO協議，則ABO屬于法國的“French model of delegated management”。北京市政府同京投公司簽訂ABO協議，則ABO可以歸屬為“政府平臺轉型”的一種嘗試。要政企分開，政府就需要公司這個馬甲，而企業則需要PPP這個馬甲。具體到北京的京情，京投公司不需要PPP這個馬甲，但是披上了ABO這個馬甲。政企分開喊了幾十年了，也做了幾十年了，ABO是政企分開實踐的升級版。
五、從法律角度分析ABO是傳統模式(公建公營)的升級版
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