[ 李繼忠 ]——(2016-8-28) / 已閱8254次
PPP那些事——點評發改辦基礎〔2016〕1818號文
李繼忠 楊風娟
[摘 要] 筆者嘗試點評發改辦基礎〔2016〕1818號文，指出PPP項目政府項目的屬性。
[關鍵詞] 發改辦基礎[2016]1818號 國家發改委 PPP 政府投資項目 企業投資項目 政府項目 核準制 審批制
一、引言
國家發改委在8月18日在官網上發布《國家發展改革委辦公廳關于國家高速公路網新建政府和社會資本合作項目批復方式的通知》（發改辦基礎〔2016〕1818號)意欲何為？是“要發要發要發”嗎？希望如此。該文稱“現就采用政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式建設的國家高速公路網新建項目批復方式的有關事項通知如下”,原來該文要規范國家高速公路網新建項目采取PPP模式審批管理程序。
筆者作為PPP資深愛好者，應該“聞P(雞）起舞”，斗膽點評一下。PPP文件停不下來，所以PPP專家也閑不下來，您說是吧？
二、PPP項目不是“政府投資項目”（更容易讓人接受）
（一）國際實踐證明PPP項目不是“政府投資項目”
首先，PPP模式最典型無外乎是BOT。BOT是發展中國家領導人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎爾決定引入民間資金興建基礎設施并制訂了世界上第一個BOT法(土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的稱謂，那是還沒有PPP及PPP革命一說。BOT后來這一縮略詞成為該模式的通行語。BOT 強調“民間投資、用者償還”，政府無須投入財政資金就可向公眾提供服務并且不構成政府的外債和內債，但政府要提出獎勵計劃以吸引民間投資，例如免稅等。
其次，2014年10月23日發布的《第二十一屆APEC財長會聯合聲明》附件A《APEC區域基礎設施PPP項目實施路線圖》明確“考慮到APEC區域巨大的基礎設施需求和公共部門有限的財政資源，PPP提供了一個新的、有別于傳統政府采購模式發展基礎設施的可行模式”，傳統的政府采購模式無疑是政府投資項目。
第三，英國PPP模式最佳實踐表明PPP項目是“私人融資”項目，PFI現在是PF2是也。
（二）中國實踐也未將PPP項目明確為“政府投資項目”
首先，財金[2014]113號文第二十四條明確“政府和社會資本合作項目”（PPP項目）不是“政府投資項目”。財金[2014]113號文第二十四條明確“項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移”充分表明PPP項目是“非政府投資項目”。
其次，國務院2014年10月2日發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號文）明確PPP模式不是“政府投資項目”。43號文在“二、加快建立規范的地方政府舉債融資機制”之（三）“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任”明確PPP模式不是“政府投資項目”。
第三，香溪大橋項目按照目前政府投資項目概念屬于政府投資項目。香溪大橋項目是國家發改委批準的政府收費還貸項目，本項目概算為20.98億元，其中建筑安裝工程費16.14億元，其他相關費用4.84億元，項目建設資金政府投資補助不超過10億元人民幣（其中建設期不超過9億元），其余資金由PPP合作人籌措。香溪大橋項目由國家發改委以《國家發展改革委關于湖北省香溪長江公路大橋可行性研究報告的批復》（發改基礎[2013]1196號）批準建設，初步設計已由交通運輸部以《交通運輸部關于香溪長江公路大橋初步設計的批復》（交函公路[2014]188號）批復。香溪大橋項目政府投入達到50%。那么問題來了，“請問，香溪大橋項目是PPP項目嗎？”筆者觀點，如果按照目前政府投資項目概念（定義），香溪大橋項目是不折不扣的“政府投資項目”。
第四，香溪大橋項目按照哥倫比亞法律規定不屬于PPP項目。“政府投入有無比例要求？或者“政府投入多少以下還是PPP；如果超過了一定比例則不是PPP項目了？”政府投入多少目前在中國沒有明確規定。國際上有無規定？有的。不知道您聽說過哥倫比亞這個南美國家沒有？聽說過就好。哥倫比亞( Colombia)PPP法（new Act 1508 of 2012 on Public-Private Partnerships) 明確規定政府資金不能超過項目投資的20%（It must be remembered however that public funding cannot exceed 20% of the value of the project）政府投入超過了20%，則項目就不是PPP（私人融資項目）了，而是政府投資項目。香溪大橋是否就是PPP項目這要取決您心目中的PPP是啥。但是學貫中西的筆者們根據哥倫比亞PPP法得出結論：由于香溪大橋項目政府投入（投資補助或資本金注入）超過了20%達到了50%，因而香溪大橋項目屬于政府投資項目。
三、PPP項目本質上是“政府項目”
中國的投資項目分類。我國投資項目分為政府投資項目和企業投資項目。這是按照投資主體來分類的，其中政府投資項目實施審批制，企業投資項目實施核準制或備案制。換句話講，政府投資項目實施程序相對更嚴格些。何為“政府投資項目”？根據《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號）及各地制定的政府投資項目管理辦法，“政府投資項目”一般指政府使用“各類政府投資資金，包括預算內投資、各類專項建設基金、統借國外貸款等”進行全部或部分投資的項目。政府投資方式可分為直接投資、資本金注入、投資補助、基金注資、擔保補貼、轉貸和貸款貼息等不一而足。何為“企業投資項目”，在此不費口舌了。國務院《政府核準的投資項目目錄》中所列的重大項目和限制類項目需要核準，除此以外的則僅需備案。
近年來，又出現了“社會投資項目”的概念。雖然“社會投資項目”也在中央文件中出現，具體可見《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》、《國家發展改革委財政部關于運用政府投資支持社會投資項目的通知》。筆者認為“社會投資項目”是個混淆視聽的概念。因為細分析一下，所謂高大上的“社會投資項目”就是“企業投資項目”而已。筆者一貫認為，按照“錢”的標準分類是個壞標準，您可真的不要以為有錢就是大爺，雖然發改辦基礎[2016]1818號文有了被專家稱為“讓人耳目一新又耐人尋味的提法”，如果您要任性認為“企業投資項目”換了個“社會投資項目”馬甲，“社會投資項目”就應該享受特殊待遇的話，我也沒有啥意見，嘿嘿嘿。
筆者建議（認為），應該將“特許經營PPP項目”和“政府補貼的PPP項目”從“政府投資項目”和“企業投資項目”拿出來明確規定為“政府項目”。理由如下：
首先，向社會提供基礎設施和公共服務是政府職責所在。PPP項目基本在基礎設施和公共服務領域運用，牽涉到公共利益，政府作為看門狗職責重大。即使私人部門介入基礎設施和公共服務，但這些項目還是歸為政府項目比較穩妥。
其次，“特許經營”屬于PPP項目，這個中國“左中右”PPP專家都是認同的。特許經營項目沒有政府資金投入（財政投入），如果將“特許經營項目”歸于“政府投資項目”邏輯上不通（無疑是錯誤的）。但是誰能否定特許經營項目的社會性質？
第三，PPP的融資責任在私營部門（社會資本）一方這可是“普世價值”。請問：政府能否“根據項目情況，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等多種方式，支持社會資本參與重點領域建設”（國發[2014]60號文）將PPP項目認定為（轉變）為“政府投資項目”？筆者觀點，如此認定不妥（不行）。政府有投資補貼的PPP項目（非特許經營PPP項目)由于符合前面“政府投資項目”概念可以納入“政府投資項目”，這個納入法律法規政策邏輯上都是通（正確？）的。但是這個納入一定有人反對，社會資本也不答應。
第四，“政府項目”折中。正如發改[2015]823號文所述，“積極利用政府投資支持政府與社會資本合作模式（PPP），雖然“從實操層面，社會投資項目又往往會有政府投資資金的參與，情況相對復雜，不能一概而論。當下的絕大多數PPP項目，恰恰屬于此類社會投資項目”應該將不好歸類（搖擺)于“政府投資項目“和“企業投資項目”之間的PPP項目明確為“政府項目”。
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