[ 王冠華 ]——(2017-1-20) / 已閱10055次
PPP實務研究系列之一：推行PPP目的之認知
王冠華
PPP本身是一個在內涵和外延上均十分寬泛的概念，系英文“Public-Private Partnership”的縮寫，我國政府將PPP譯為“政府與社會資本合作”，其一般被理解為政府與社會資本長期合作提供公共產品(服務)的各種形式(包括BOT、BT、OM、DB以及相應的各種演變形式)的統稱。世界各國對PPP有不同的定義，但無一例外均是結合本國的實踐，在保證公私合作的前提下，從項目融資合作方的角度進行界定。實踐中，不同的公私部門參與程度以及社會資本介入項目運作的不同時期構成了不同形式的PPP，也就是說，無論參與項目初始投資建造如BOT、BOO，項目建成后受讓運營如TOT，還是對項目升級改造進行投資后運營如ROT等，僅僅屬于PPP范疇下政府與社會資本的具體合作形式而已，都是從項目運作流程任務分解的角度予以區分，而非對PPP的概念進行重新界定。從這個意義上說，在我國現階段大力推廣的PPP并非一個新鮮事物。
上個世紀80年代，深圳沙角B電廠是我國內地批準的第一個BOT項目，通過政府與外資合作成為我國第一個具有實質意義上的PPP項目。隨后，以1994年泉州刺桐大橋為標志，民營資本開始逐步進入PPP領域，再后來于2003年開工到2009年正式通車的北京地鐵4號線，成為我國第一個成功由社會資本參與建設和后續運營管理的PPP項目的典范，似乎PPP于此獲得了一個加快發展的契機。然而，在2009年到2014年間，由于我國4萬億天量的信貨和投資刺激計劃，地方政府融資平臺的興起，再加上前期采用PPP模式的項目在后續的建設、運營、移交等環節進入矛盾高發期，PPP模式一度步入停滯狀態。
2013年11月9日至12日，黨的十八屆三中全會在北京召開并通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，《決定》提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，但并沒有明確提出PPP的概念。此后，作為第一責任人的財政部開始著手落實。2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過了《關于修改<中華人民共和國預算法>的決定》，同年9月21日，國務院發布了43號文即《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)，從此拉開了以部委推動為主的方式推動PPP爆發式發展的序幕，首次正式提出“政府和社會資本合作”標準說法，并不斷升級對PPP的支持政策，展開了中國式PPP的重生和崛起之路。當PPP熱潮席卷我國社會各個角落的時候，讓我們冷靜下來，重新審視和認知我國發展PPP的目的，就顯得十分必要。
一、推行PPP目的之一：解決地方政府的融資問題
國發[2014]43號明確提出“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”；同時提出“鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。”隨后，新《預算法》于2015年1月1日開始執行，該法第35條第4款規定，“除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”，切斷了隸屬于政府的融資平臺公司依靠土地和政府及財政信用融資的渠道，進一步強化了國發[2014]43號文促進PPP模式參與基礎設施和公共服務運營的實質內涵。
國發[2014]43號文和新《預算法》的實施，地方政府融資平臺公司被剝離政府融資職能，在預算管理和債務約束的情況下，傳統的地方政府投融資模式難以為繼，自然就有動力去尋找新的融資渠道，也迫使地方政府將其思想統一到中央通過推廣PPP模式來引導地方尋求基建投資新路徑上來，實際上就為PPP在我國現階段的重生和崛起點燃了火種。從這個意義上說，推行PPP目的之一就在于規范地方政府舉債融資機制，解決地方政府的融資問題，緩解地方政府債務壓力，減少地方政府增量債務。
二、推行PPP目的之二：提高社會基礎設施的建設和投資運營效率
2014年9月23日，財政部下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)，這是部委級別首次正式提出“政府和社會資本合作”的標準說法，也是首次專門就PPP模式發布的框架性指導意見，對PPP模式進行了詳細明確的界定，部署了PPP推廣事宜。2014年11月29日和12月2日，財政部和國家發展和改革委員會分別頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金[2014]113號)和《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)，從操作模式選擇、工作機制、項目操作流程、政策保障等多層次多角度指導PPP項目運作實施，標志著PPP從理論走向實踐。
2015年4月29日，中共中央政治局召開會議，對我國經濟形勢的判斷發生了重要變化，首次提出“經濟下行壓力較大”，宏觀經濟政策的重心開始從供給收縮向需求擴張轉移，在堅定不移以推進供給側結構性改革為主線實現穩增長、促改革、調結構。在這一形勢下，PPP開始進入由中央頂層推動的階段。2015年6月1日，國家發展改革委、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部和中國人民銀行六部委發布、經國務院同意的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》開始實施。2015年5月13日，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署推廣PPP模式時明確表示，在公共產品和服務領域，推廣PPP模式，是當前穩增長、促改革、調結構的重要舉措，也是拉動投資增長的有效手段。2015年5月19日，國務院辦公廳轉發了《財政部、發展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，等等。為克服PPP落地的瓶頸，提高PPP的項目質量，2015年12月8日，財政部又發布了《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》(財金[2015]158號)，出臺示范項目以獎代補政策；同年12月18日，印發了《PPP物有所值評價指引(試行)》(財金[2015]167號)，規定擬采用PPP模式實施的項目應在項目識別或準備階段開展物有所值評價；2016年3月，財政部PPP綜合信息平臺正式啟用，并于4月發布緊急通知，要求相關部門對全國PPP綜合信息平臺項目庫補充第三方中介機構信息，規范咨詢服務，改進PPP項目設計；同年12月，國家發展改革委辦公廳印發《傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目庫管理辦法(試行) 》，亦明確了投資項目在線審批監管平臺(重大建設項目庫)的建設和使用要求。2016年3月，首只國家級引導基金--中國政府和社會資本合作融資支持基金成立，等等。
上述舉措和政策文件的出臺表明了：在中央強力推動PPP的堅定導向下，以財政部、發展改革委為主的PPP主管機構針對PPP發展過程中遇到的問題在持續不斷地進行調整和優化，顯然，PPP成為地方政府基礎設施建設和公共服務供給的主要著力點。
“供給側改革”是政府提出的重要改革路徑，而供給效率的提升也是必然要求，PPP不僅能有效幫助儲存著大量基礎設施建設和運營項目的地方政府解決融資難題，而且債務問題和政策趨勢正在“倒逼”地方政府向服務型政府轉變。PPP幫助地方政府引入社會資本進行公共產品和服務的建造與運營，其核心之一就在于政府和社會資本要直接實現公平有效的風險分擔和利益共享。通過引入市場競爭和激勵約束機制，無疑會提高公共產品或服務的質量和供給效率，當然，這也是我國現階段大力推行PPP的目的之一。
三、推行PPP目的之三：促使地方政府的服務歸位
改革開放以來，特別是1994年我國實行分稅制之后，央地兩級政府都將經濟活動作為發展的重心，在工作層面上，地方政府的重點放在經營城市上，片面地追求財稅收入和基本建設投入的增加。在我國中央集權的政治體制下，地方政府官員的升遷往往取決于中央政府的考核，對于地方政府的行為，地方人大難以實現有效的監管，對地方政府約束薄弱。在片面迎合政績觀的情形下，依造經營土地以及政府融資平臺畸形投融資的放大效應，地方政府出現了許多違背市場規律、拍腦袋超常規建設的不合理的行為。新《預算法》新規注重績效，要求“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，并強調涉及財政性資金支付的，均應依法納入預算，并應經人大審批；以及國發[2014]43號文件關閉政府融資平臺，無疑均是為了約束地方政府上述的不合理行為。
“PPP天然要求法治化環境，來保持政府和社會資本等各方穩定的合作預期。”大力推進PPP，將地方基礎設施等公共服務打包進入特許運營或者企業化運營，顯然可將地方政府的權力關進籠子里，促使地方政府從原來經營城市轉變為依靠社會資本持久穩定地提供公共服務，促使地方政府的經濟活動公開、透明、法治、符合市場規律。
【參考文獻】
1.朱振鑫：中國式PPP崛起之路：政策與發展脈絡全梳理，載微信公號“民生宏觀”，2016年5月23日。
2.付裕：用PPP機制激活地區經濟跨越式發展助力“穩增長”，載人民政協網，2016年3月14日。
3.傅濤：PPP的熱與惑--關于PPP目的及概念的再認知，載E20水網固廢網，2015年7月31日
【作者簡介】
法學博士，北京盈科(烏魯木齊)律師事務所股權合伙人、執業律師。
