[ 王冠華 ]——(2017-3-20) / 已閱10052次
PPP實務研究系列之二：PPP項目融資的界定
王冠華
《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)第二十四條規定，“項目融資由社會資本或項目公司負責。”財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金[2016]92號)第三十四條規定，“各級財政部門應當會同行業主管部門加強對PPP項目債務的監控。PPP項目執行過程中形成的負債，屬于項目公司的債務，由項目公司獨立承擔償付義務。項目期滿移交時，項目公司的債務不得移交給政府。”國家發展改革委《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(發改投資[2016]2231號)第十八條第一款規定，“PPP項目融資責任由項目公司或社會資本方承擔，當地政府及其相關部門不應為項目公司或社會資本方的融資提供擔保。項目公司或社會資本方未按照PPP項目合同約定完成融資的，政府方可依法提出履約要求，必要時可提出終止PPP項目合同。”根據上述規定，我們認為，PPP項目融資是社會資本方(PPP項目公司)的責任和義務，政府不應為社會資本方(PPP項目公司)的融資提供擔保。但是，這并不意味著政府對PPP項目融資不承擔任何義務，除按照具體PPP項目合同的約定可能需要承擔PPP項目融資的部分義務外，政府還應在力所能及的范圍內針對PPP項目融資提供必要協助，包括但不限于增信、協助融資機構監管項目現金流，等等。
在PPP項目中，通常PPP項目公司也有權獲得項目融資。為此，PPP項目合同中通常會明確約定項目全生命周期內相關資產和權益的歸屬，以確定PPP項目公司是否有權通過在相關資產和權益上設定抵、質押擔保等方式獲得項目融資，以及是否有權通過轉讓PPP項目公司股份以及處置PPP項目相關資產或權益的方式實現投資的退出。與此同時，由于能否成功獲得融資直接關系到PPP項目能否實施，因此大多數PPP項目合同中會將完成融資交割作為PPP項目公司的一項重要義務以及PPP項目合同全部生效的前提條件。
為規避或者降低風險，采用PPP項目融資模式，社會資本方一般會設立PPP項目公司，并以PPP項目公司而不是社會資本方自身作為借款主體進行融資。由于PPP項目公司是一個獨立的法人，社會資本作為PPP項目公司的股東一般只投入自己的部分財產，并以自己所投入的部分財產對PPP項目公司承擔有限責任。融資方在向PPP項目公司貸款或者投入資金時，主要考慮項目的未來收益，并且以PPP項目公司本身的資產作為貸款或者投入資金的主要保障。質言之，在PPP項目融資模式下，社會資本方通過股權安排，將原本應由自己承擔的還債義務進行了項目嫁接，將部分風險轉移給了融資方，由借貸雙方共擔項目風險。從這個角度，我們可以對PPP項目融資作一個基本界定，即：所謂PPP項目融資，是指以社會資本方或者PPP項目公司為主體融通資金，平衡PPP項目公司內部資金供求或者籌集PPP項目建設和運營所需資金的活動。
較之于傳統融資模式，PPP項目融資的上述含義可以從以下六個方面來把握和理解：
一、以PPP項目為對象
PPP項目融資是以PPP項目為對象的融資活動，是融資各方共擔風險的一種新型項目融資模式。與傳統的公司融資不同，PPP項目融資一般并不利用社會資本方自身的資信能力，主要根據PPP項目公司的資產、PPP項目預期收益以及政府扶持措施如可行性缺口補助、政府讓利、稅收優惠、給予社會資本方沿線土地優先開發權等來安排融資，貸款或投入資金的數量、融資成本的高低以及融資結構的設計等都與PPP項目的未來現金流和資產價值直接相關[1]。
二、實行有限追索
從追索義務人的最終責任來看，傳統融資模式實行的是根據借款人自身資信情況確定的完全追索，而PPP項目融資實行的只能是有限追索，即融資方可以在貸款或者投入資金的某個特定階段對PPP項目公司實行追索，或在一個規定范圍內對PPP項目合作各方進行追索，除此之外，項目出現任何問題，融資方均不能追索到除該項目資產、現金流以及政府所承諾義務之外的其他財產或者財產性權益，除非相關當事人依法向融資方提供了相應的擔保。
三、合理分配投資風險
就具體PPP項目而言，在項目準備和采購階段，項目參與方一般包括政府方、社會資本方兩個主體。由于項目融資直接影響到PPP項目的成敗，在項目準備和采購階段，通常需要考慮融資方的參與，需要考慮在滿足三方主體訴求的情形下如何優化項目方案設計以應對復雜局面。也正基于此，《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)指出，“可邀請有意愿的金融機構及早進入項目磋商進程。”經國務院同意、由國家發展改革委、財政部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行聯合發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(2015年4月25日)第十七條第一款亦明確規定，“鼓勵金融機構與參與競爭的法人或其他組織共同制定投融資方案。”
作為PPP項目的重要利益攸關方，融資方應對PPP項目合同的談判、簽署和履約有一定的話語權。融資方及早地介入，可以消除信息不對稱或者權益不對等，使其充分理解PPP項目，充分參與PPP項目的結構設計，并通過各種合理的條款安排，在項目的初始階段就能夠相對合理地分配PPP項目全生命周期中包括投資風險在內的各種風險。
四、一種表外融資方式
表外融資，全稱為資產負債表外融資，是一項不需列入資產負債表的融資，也就是指該項融資既不在資產負債表的資產方表現為某項資產的增加，也不在負債及所有者權益方表現為負債的增加。對于項目投資人來說，PPP項目融資就是一種通過對項目投資結構和融資結構的設計，將貸款或投入資金安排為一種非公司負債型融資、不進入項目投資人的資產負債表的表外融資方式。在這種融資方式中，項目投資人承擔的是有限責任，即前述的有限追索。
五、多采用結構化融資方式
PPP項目融資信用結構靈活，可以將貸款或投入資金的信用支持分配到與項目有關的各個方面，提高項目的債務承受能力，減少融資方對項目投資人的自身資信或者其他資產的依賴程度。廣義上講，結構化融資方式，就是不同于傳統融資安排的融資方式。PPP項目的結構化融資安排，可能發生在整體，也可能發生在局部。由于項目運作與實施的條件不同，不同PPP項目的結構化安排也不盡相同。實踐中，PPP項目結構化融資類型大致有：
(一)項目收益型
項目收益型結構化安排一般是：將PPP項目的基礎資產或者現金流放入特殊目的載體(SPV)中，以將來的資產收益或者現金流作為融資基礎，偏重于穩定收益、破產隔離、專款專用、現金流全過程管控等，如項目融資、項目收益債、項目收益票據，等等。
(二)分配先后型
分配先后型結構化安排一般是：根據不同風險偏好，將收益分配順位劃分為優先級、中間級、劣后級三個等級。一般地，在PPP項目公司中，銀行等金融機構對PPP項目公司融資形成的債權是優先級，分配順位最優先；PPP基金以夾層融資形式取得的PPP項目公司的股權是中間級，分配順位其次；社會資本方投資于PPP項目公司取得的股權是劣后級，分配順位最后。
(三)資產證券化型
資產證券化不僅是一種結構化融資安排，也是實現社會資本方從PPP項目中退出的一種方式。限于篇幅，這一問題將另文具述。
【參考文獻】
[1]參見曹珊：政府和社會資本合作(PPP)項目法律實務，法律出版社2016年4月版，第175頁。
【作者簡介】
法學博士，北京盈科(烏魯木齊)律師事務所股權高級合伙人、執業律師。
