[ 立民 ]——(2004-3-16) / 已閱15126次
領(lǐng)會(huì)現(xiàn)代許可理念, 創(chuàng)新工商行政管理
立民
今年7月1日施行的《行政許可法》，是世界上第一部單獨(dú)制定的行政許可法。這部行政許可法，是中國(guó)社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物，它體現(xiàn)了三個(gè)文明的發(fā)展成果。《行政許可法》創(chuàng)新了行政許可理念，推動(dòng)了整個(gè)行政管理體制的革命性變革。無(wú)疑，也將給工商行政管理工作帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。
一、《行政許可法》的理念創(chuàng)新
1、服務(wù)行政理念
《行政許可法》將保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，作為自己的立法宗旨，將便民、高效、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，作為實(shí)施行政許可的基本原則。同時(shí)，《行政許可法》規(guī)定了許多方便申請(qǐng)人的許可方式和制度，強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，原則上不收取任何費(fèi)用。這些規(guī)定，體現(xiàn)了行政許可設(shè)定和實(shí)施中的服務(wù)行政理念。
長(zhǎng)期以來(lái)，政府習(xí)慣于計(jì)劃、審批、許可的方式管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府只是市場(chǎng)規(guī)則的制定者和市場(chǎng)環(huán)境的監(jiān)管者。無(wú)論規(guī)則的制定還是市場(chǎng)的監(jiān)管，都是為市場(chǎng)、企業(yè)、公民提供服務(wù)。從而，政府的管理目的轉(zhuǎn)向糾正“市場(chǎng)失靈”，彌補(bǔ)“市場(chǎng)缺陷”，管理方式也應(yīng)由指揮經(jīng)濟(jì)變?yōu)榉⻊?wù)經(jīng)濟(jì)。服務(wù)行政理念在行政許可立法上的確立，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是人民群眾的民主意識(shí)、法制意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和參政意識(shí)不斷增強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)反映。
2、有限行政理念
《行政許可法》只允許對(duì)直接關(guān)系國(guó)家安全、公共安全、人身健康與生命、財(cái)產(chǎn)安全、有限自然資源的開(kāi)發(fā)利用和有限公共資源的有效配置、公共利益的壟斷性企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等事項(xiàng)設(shè)定行政許可（第十二條）。即使是上述事項(xiàng)，也不一定都設(shè)行政許可。凡通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)節(jié)、行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)規(guī)范的自律性管理以及行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)定行政許可（第十三條）。《行政許可法》的這一規(guī)定，限制了政府規(guī)制人們社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活的范圍，確立了有限行政的現(xiàn)代行政理念。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，大事小事都要經(jīng)政府審批、許可，政府的職能無(wú)所不包。這種全能政府的管理模式，限制了市場(chǎng)主體和公民個(gè)人的自由，阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民個(gè)人積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的深入發(fā)展，要求合理界定政府職能，要求政府從“不該管”、“管不了”、“管不好”的事情中退出。有限行政的行政理念，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必然要求。《行政許可法》限制行政許可事項(xiàng)的范圍，充分體現(xiàn)了法治政府減少規(guī)制、放松規(guī)制的要求。法律通過(guò)限制行政許可事項(xiàng)的范圍，一方面取消了政府過(guò)去實(shí)施的大量的不必要的規(guī)制，還市場(chǎng)主體和公民個(gè)人以自由；另一方面將某些必要的規(guī)制轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)實(shí)施。只保留少量的，必須由政府實(shí)施的，真正屬于“公共物品”范疇的行政許可由政府實(shí)施，從而促使政府職能轉(zhuǎn)換和轉(zhuǎn)移，促使政府從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)化。
3、公平行政理念
《行政許可法》把規(guī)范許可程序作為立法的重要目標(biāo)，規(guī)定了一系列保障公正、公平的規(guī)則和制度，主要有：（一）將公平、公正確定為行政許可的基本原則，規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)任何許可申請(qǐng)人應(yīng)一視同仁，凡符合法定條件和標(biāo)準(zhǔn)的，均應(yīng)平等給予獲得行政許可的機(jī)會(huì)，不能厚此薄彼（第五條）；（二）對(duì)于有數(shù)量限制的行政許可，如有兩個(gè)或兩個(gè)以上的申請(qǐng)人均符合法定條件和標(biāo)準(zhǔn)，法律要求行政機(jī)關(guān)根據(jù)受理申請(qǐng)的先后順序予以許可，或者通過(guò)招標(biāo)、拍賣、統(tǒng)一考試等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式確定被許可人（第五十三條、第五十七條）；（三）行政機(jī)關(guān)審查行政許可申請(qǐng)，發(fā)現(xiàn)許可事項(xiàng)直接關(guān)系第三人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知第三人，申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見(jiàn)（第三十六條、第四十七條）。上述規(guī)定，體現(xiàn)了公平行政理念。
公平行政理念，反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府角色的合理定位。政府的“裁判員”角色，要求政府確立實(shí)施行政許可的公正、公平程序，防止偏私、歧視，杜絕不平等對(duì)待。
4、透明行政理念
《行政許可法》確立了許可實(shí)施的公開(kāi)原則和一套相應(yīng)的制約機(jī)制。首先，法律要求行政許可的事項(xiàng)、條件、程序必須公開(kāi)，不允許暗箱操作；其次，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，根據(jù)其性質(zhì)，有的必須經(jīng)過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)程序，有的必須以經(jīng)過(guò)統(tǒng)一考試為前提，有的必須事先依技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫，凡未經(jīng)過(guò)這些法定公開(kāi)程序的，所實(shí)施的行政許可行為將被有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷或確認(rèn)無(wú)效；此外，行政許可涉及申請(qǐng)人或利害關(guān)系人重大利益的，應(yīng)相對(duì)人申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)要為之舉行聽(tīng)證；最后，行政許可的結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，接受相對(duì)人和社會(huì)公眾的普遍監(jiān)督。
透明行政是公平行政的自然延伸，公開(kāi)、透明的原則及其制約機(jī)制，對(duì)于防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員腐敗和濫用權(quán)力，建設(shè)廉潔政府具有重要意義。
5、高效行政理念
《行政許可法》將效率原則規(guī)定為實(shí)施行政許可的基本原則，并為此確立了一系列相應(yīng)規(guī)則和制度，主要有：（一）省、自治區(qū)、直轄市人民政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)；（二）行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)審查的，應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定；行政許可依法應(yīng)由地方人民政府兩個(gè)以上部門(mén)分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定由一個(gè)部門(mén)受理許可申請(qǐng)，并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門(mén)分別提出意見(jiàn)統(tǒng)一辦理（所謂“一站式服務(wù)”）；對(duì)有些行政許可，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢越M織有關(guān)部門(mén)聯(lián)合辦理、集中辦理（所謂“政府超市”）；（三）申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，其提供的申請(qǐng)材料存在可以當(dāng)場(chǎng)更正的文字錯(cuò)誤、計(jì)算錯(cuò)誤一類錯(cuò)誤，行政機(jī)關(guān)應(yīng)要求申請(qǐng)人當(dāng)場(chǎng)更正，不得以申請(qǐng)材料存在此種錯(cuò)誤為由拒絕受理；申請(qǐng)材料不齊全或不符合法定形式的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)一次性告知申請(qǐng)人補(bǔ)正；（四）如果申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料齊全，符合法定形式，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場(chǎng)作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出決定；如不能當(dāng)場(chǎng)作出決定，則應(yīng)在法定期限（一般為20日，特定情形為45日）內(nèi)作出決定，法定期限內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，至多可延長(zhǎng)10日，屬特定情形的可延長(zhǎng)45日。這些原則和制度，充分體現(xiàn)了高效行政的公共行政理念。
由于觀念、體制和具體工作制度等各方面的原因，一些政府機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可行為時(shí)，不是盡可能為相對(duì)人提供方便、快捷、高效的服務(wù)，而是設(shè)置種種繁瑣的程序、手續(xù)，致使相對(duì)人為獲得一個(gè)許可往往要跑幾個(gè)甚至幾十個(gè)政府部門(mén)，花幾個(gè)月甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。《行政許可法》的實(shí)施，對(duì)于消除行政機(jī)關(guān)推諉、拖拉、辦事效率低下，建設(shè)高效政府，無(wú)疑將起重要作用。
6、責(zé)任行政理念
穩(wěn)定性、可預(yù)期性是法的一個(gè)基本特征，理性的法律應(yīng)該為人們的行為提供合理的心理預(yù)期。《行政許可法》明確，行政相對(duì)人依法取得行政許可后，行政機(jī)關(guān)不得擅自撤銷、變更或注銷其許可；當(dāng)行政許可決定所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者頒發(fā)行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化時(shí)，為了公共利益需要，行政機(jī)關(guān)雖可依法變更或者終止已經(jīng)生效的行政許可，但對(duì)由此給行政相對(duì)人造成的財(cái)產(chǎn)損失應(yīng)依法給予補(bǔ)償（第八條）；撤銷違法的行政許可決定，可能對(duì)公共利益能夠重大損害的，不予撤銷。撤銷因行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出的準(zhǔn)予行政許可決定，致使被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償（第六十九條）。《行政許可法》的上述一系列規(guī)定，第一次以國(guó)家立法的形式肯定了信賴保護(hù)原則，確立了責(zé)任行政理念。
責(zé)任行政理念，要求政府要建立行政許可實(shí)施的內(nèi)部責(zé)任制度，更重要的是，責(zé)任行政理念堅(jiān)信法治政府是誠(chéng)信政府，要求健全信賴保護(hù)的程序機(jī)制。
二、適應(yīng)現(xiàn)代許可理念, 改革工商行政管理
工商行政管理，是政府經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部分。《行政許可法》的理念創(chuàng)新，將對(duì)現(xiàn)有工商行政管理規(guī)章、制度、工作機(jī)制產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響。工商行政管理工作必須適應(yīng)現(xiàn)代行政許可理念。
1、堅(jiān)持便民原則，建設(shè)服務(wù)型工商。行政許可法規(guī)定的便民的原則，要求政府在行政管理過(guò)程中要做好服務(wù)。就行政審批的實(shí)施而言，網(wǎng)上受理、網(wǎng)上年檢、網(wǎng)上審批是體現(xiàn)便民原則的現(xiàn)代審批方式。我們目前的受理方式和受理?xiàng)l件，還不能完全適應(yīng)。需要盡快開(kāi)通對(duì)外的審批（包括年檢）專用電子郵箱；將各種通信地址和有關(guān)號(hào)碼通過(guò)媒體向社會(huì)公布；在操作流程、設(shè)備要求和審批人員業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面制定應(yīng)對(duì)方案，逐步配套。就管理和服務(wù)的關(guān)系而言，我們不應(yīng)把管理和服務(wù)對(duì)立起來(lái)，談服務(wù)，就放棄了一些原則，談管理，就淡化服務(wù)。
2、樹(shù)立有限政府觀念，對(duì)行政審批事項(xiàng)應(yīng)減盡減。在我們工商系統(tǒng)執(zhí)行的審批事項(xiàng)中，有些屬于企業(yè)自主決定就能加以規(guī)范的事項(xiàng)，有些是采用事后監(jiān)督等方式能夠解決的事項(xiàng)，有些則屬于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)。我們要用改革的的眼光看問(wèn)題，要用發(fā)展的眼光看問(wèn)題，對(duì)不符合審改方向、不符合《行政許可法》精神的審批事項(xiàng)，能取消的，先行取消，不予執(zhí)行，以適應(yīng)建設(shè)“服務(wù)型工商”，進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的要求。
3、尊重當(dāng)事人權(quán)利，保證公平行政。遵循正當(dāng)原則，認(rèn)真對(duì)待當(dāng)事人在行政許可程序中的陳述、申辯權(quán)。發(fā)現(xiàn)許可事項(xiàng)直接關(guān)系第三人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知第三人。對(duì)申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的陳述和申辯，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取。對(duì)行政許可行為，工商機(jī)關(guān)沒(méi)有聽(tīng)證過(guò)。急需對(duì)照《行政許可法》的要求，及早研究聽(tīng)證的具體范圍、形式以及程序，并組織實(shí)施。
4、適應(yīng)透明行政要求，進(jìn)一步完善行政執(zhí)法公示制。2001年我省工商系統(tǒng)推行了行政執(zhí)法公示制，但要求公示的內(nèi)容，限于辦理審批需要提交的材料目錄。下一步，需要進(jìn)一步完善行政執(zhí)法公示制，對(duì)有關(guān)許可事項(xiàng)的依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請(qǐng)書(shū)示范文本，也要按照《行政許可法》的規(guī)定，進(jìn)行公示。
5、力避內(nèi)部程序外部化，提高行政效率。多個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)實(shí)施行政審批的情況，在工商系統(tǒng)仍有存在。比如，廣告企業(yè)的年檢，目前的做法是企業(yè)先去廣告處，然后再到個(gè)體處。年檢企業(yè)需換營(yíng)業(yè)執(zhí)照或需要先變更才能通過(guò)年檢時(shí)，也牽涉到不同處室的協(xié)調(diào)問(wèn)題。需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。
6、樹(shù)立“誠(chéng)信工商”觀念，慎重行使撤銷權(quán)。依據(jù)信賴保護(hù)原則，公民、法人對(duì)政府承諾的合理信賴，應(yīng)受保護(hù)；如果政府改變對(duì)公民、法人的承諾，不論什么原因，應(yīng)當(dāng)有所補(bǔ)償。即使有法定理由，或者原來(lái)許可的情況發(fā)生重大變化，也要對(duì)公民或法人的損害給予補(bǔ)償。在我們的實(shí)際工作中，隨意撤撤銷工商執(zhí)照的情況，仍時(shí)有發(fā)生。貫徹《行政許可法》，對(duì)違法的行政許可事項(xiàng)，基于保護(hù)公共利益的需要，該撤銷的，予以撤銷；撤銷可能對(duì)公共利益能夠重大損害的，不予撤銷；可以撤銷可以不撤銷的，綜合考慮許可決定違法的性質(zhì)、程度，引起行政許可決定違法的原因等因素，實(shí)事求是地予以決定。違法行為存續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的，首先要考慮責(zé)令改正、促其整改。任意行使行政職權(quán)，隨意撤銷行政許可決定的行為，應(yīng)堅(jiān)決杜絕。
（作者單位：江蘇省工商局）
