[ 王忠平 ]——(2004-3-20) / 已閱27287次
1、我國社會主義民族法規建設現狀
建國以來，我國民族立法工作走過的是一條曲折發展的道路，取得了一定的成果。1949年9月，期臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定：“各少數民族聚居的地方，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。”這標志著我國民族法制建設的開始。根據《共同綱領》的規定，中央人民政府于1952年8月批準了《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》。《共同綱領》和《實施綱要》對民族區域自治制度的一些基本原則做了明確規定，雖然尚不全面，但為以后關于民族區域自治制度的立法奠定了基礎。
1954年憲法根據國家形勢和任務的發展變化，對民族區域自治制度作了一些新的規定，使《實施綱要》的修改成為必然。因此，從1955年起，全國人大民族委員會即根據憲法，著手修改《實施綱要》的具體工作，這實際也即是起草民族區域自治法工作的開始。從1957年6月至“文革”開始，這一時期，由于“左”的指導思想的影響，之前形成的民族立法的良好勢頭逐漸逆轉，一些重要的民族立法工作被迫停頓。如起草民族區域自治法的工作也由于反右的政治形勢而被擱置。但在這樣的形勢下，仍制定了一些重要的法律，如全國人大常委會通過的《民族自治地方財政管理暫行辦法》，此外還批準了48各民族自治地方組織條例。但總但的來看，這一時期民族立法數量不多，涉及的范圍比較狹窄。民族立法雖有所前進，但開始進入建國后民族立法的曲折階段。“文革”十年時期，民族法制遭到踐踏，民族工作被取消，民族立法工作處于停頓。
黨的十一屆三中全會后，我國社會主義民主法制建設重新走上健康發展的道路，在民族問題自身重要性的客觀要求下，在黨和國家的高度重視下，我國民族法制也進入了新的發展階段。這一時期民族立法取得了重大成就，其標志是1982年憲法和1984年民族區域自治法的頒布和實施。82憲法繼承并發展了54憲法調整民族關系所規定的基本原則，總結了1954年以來在民族工作中正反兩方面的經驗，對民族問題作了比較全面的規定，奠定了新時期民族立法的法律基礎；1984年通過的民族區域自治法根據憲法的規定擴大了民族自治地方自治機關的自治權，使得民族區域自治得到了進一步完善。在此基礎上，民族立法工作全面展開。
首先從數量上看，除憲法外，全國人大及其常委會通過的法律中，專門對民族問題或涉及民族問題的法律，就有35個；全國156個民族自治地方中，有119個自治條例，還制定了63個單行條例和43個變通規定；轄有自治地方的省制定實施民族區域自治法的地方性法規和規章10個等。（以上資料截至到1998年12月）
其次，從縱的方面講，調整民族關系的法律、法規層次較多，大體上可分為六個層次。(1)、根本大法—憲法；（2）、基本法—民族區域自治法；（3）、一般法如森林法、草原法等；（4）、國務院及其所屬部門制定的行政法規和行政規章，如《關于進一步貫徹實施民族區域自治法若干問題的通知》、《民族鄉行政工作條例》、《城市民族工作條例》等；（5）、調整民族關系的地方性法規，如湖南、山東、北京等12個省、直轄市人大常委會制定了關于散居少數民族工作的條例等；（6）、民族自治地方的自治條例、單行條例、變通規定或補充規定等。這六個層次使民族法形成了層次交叉成網絡狀態的垂直體系。
第三，從橫的方面講，規定民族問題的法律、法規遍布各個法律部門，憲法、民法、刑法、經濟法等等。在內容上則涉及到社會生活的許多方面。按其調整的對象，大致可分為以下幾類。（1）、關于保障民族平等團結的法規。這類法規首先源于憲法的規定，我國憲法總則規定：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家。平等、團結、互助的社會主義民族關系已經確立，并將繼續加強。在維護民族團結的斗爭中要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義。國家盡一切努力，促進全國各民族的共同繁榮。”在憲法其他的條文里，以及依據憲法的這些規定，其他的的相關法律也就維護民族平等作出了明確的規定。如《商標法》規定，商標不得使用“帶有民族歧視”的文字和圖形；《廣告法》規定，廣告不得“含有民族種族、宗教、性別歧視的內容”；《刑法》也就那些嚴重妨礙和破壞民族團結的行為，應承擔的刑事責任作了規定；等等。（2）關于民族區域自治的法規。我國憲法規定：“各少數民族聚居的地方實行民族區域自治，設立自治機關，行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。”憲法的第三章第六節是專門關于民族區域自治的規定。除此以外還有《民族區域自治法》、《國務院關于進一步貫徹落實民族區域自治法若干問題的通知》等關于民族區域自治的專門法規。（3）、關于幫助少數民族發展經濟和改善人民群眾生活的法規。這類法規很多，其內容涉及到基本建設、財政體制、商業貿易、農業經濟等等。如《草原法》規定，“國家建設在民族自治地方征用或者使用草原，應當照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經濟建設的安排。”等等。在幫助少數民族發展經濟、改善少數民族生活方面，還有一些專門的、具有規范性的文件等。（4）、關于發展少數民族教育、科技、文化事業的法規。如《義務教育法》規定，“凡年滿六周歲兒童，不分性別、民族、種族，應當入學接受規定年限的義務教育。”這一類的單行行政法規和部門規章也比較多。在發展少數民族文化事業方面也有眾多的法律、法規。我國憲法規定，國家根據少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加速文化的發展；各民族都有使用和發展自己的語言和文字的自由；《著作權法》規定，“將已經發表的漢字文學作品翻譯成少數民族文字在國內出版發行”，可以不經著作權人許可，不向其支付報酬等。（5）、關于尊重少數民族風俗習慣方面的法律法規。我國憲法規定，各民族都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由。國務院發布的《關于殯葬管理的暫行規定》規定，“尊重少數民族的喪葬習俗，實行土葬的，應在制定地點埋葬。對自愿實行喪葬改革的，他人不得干涉。”《監獄法》規定，“對少數民族罪犯的特殊生活習慣應當給予照顧”，等等。（6）、其它法規。如《城市民族工作條例》、《民族鄉行政工作條例》等等。
建國以來，尤其是改革開放以來，我國民族法制建設取得了一定成果，隨著在依法治國的進程中社會主義法制建設的加強，民族法制的建設也在不斷發展，一些新的民族法規正在醞釀之中，民族法規體系日臻完善，必將在我國民族關系的調整中發揮越來越重要的作用。
2、我國當前民族法制建設的不足
新中國成立以來，我國的民族法制建設取得了很大成就，也積累了豐富而寶貴的經驗，已初步建立了具有中國特色的社會主義民族法規體系，但從總體上看，這一法律體系尚屬初創，很多地方都還不夠完備，相對于民族關系的發展，相對于民族工作的實際需要而言，還有很多不足，還有很多需要完善的地方。概括起來，這些不足主要有以下幾個方面。
一是民族法學研究相對滯后。法學科是伴隨法現象成長起來的，以法現象為研究對象的一門學科。其主要研究關于法現象的各種學術，以及法現象的產生、發展、變化規律。但是，法學科不是法現象的簡單的直觀的描述，而是對法現象的科學的抽象；不是只被動地反映法現象，而是可對法律規范的制定、實施、發生作用提供理論指導。民族法學作為一個專門的法學科，是20世紀80年代在我國首先形成和發展起來的，是以民族法規為研究對象的學科。民族法學科與民族法規兩者相輔相成，互相促進。可以說沒有民族法規不可能有民族法學科，而沒有民族法學科的理論指導，也不可能建立起適應社會要求的民族法規體系。但是我國民族法學研究相對于民族法規建設的需要而言還很薄弱，還沒有形成具有獨立學科特色的、相對成熟的科學的民族法學基本理論體系。
二是民族法制建設的監督機制不完善。在法制建設中，法律監督是一個重要的環節，在民族法制建設中顯得尤為重要，這是由民族法制的特征決定的。因為民族法涉及社會關系的學多方面，在表現形式上，有時為專門的單行法規，有時是以專門條文的形式滲透在其他的法規之中，有些民族法如民族區域自治法沒有相關處罰的規定。從執法的角度講，民族法并沒有一個特定的執法機關（這和其他法規有很大的不同），而是由相應的國家機關根據自己的職責所涉及的范圍分別負責執行。基于這些情況，民族法的良好實施離不開強有力的法律監督，否則就有可能成為無人負責的“公用地帶”。我國民族法制監督機制仍然處于一種空白或虛弱狀態，監督體系不完善，沒有充分發揮“權力機關監督”、“行政監督”、“社會監督”三者綜合作用，往往單純以“行政監督”為唯一的監督手段。監督的力度也不強，威懾力不高。
三是民族立法的步伐相對緩慢，對已有的法規修改或修訂工作也很滯后。有法可依是整個法制建設的第一環節，民族法制建設也不例外。目前我國民族立法相對來說還很落后，一方面一些迫切需要出臺的法規還沒有制定出來，如全國性的保障散居少數民族平等權益的法律到現在還沒有出臺，而近幾年發生的影響民族團結的事件，大都在非民族區域自治地方；五個自治區的自治條例起草了十幾年，但至今沒有一個進入法定的批準程序；有關規范社會主義市場經濟體制方面的民族法律制定遠遠不夠，……另一方面對現有的法律規范進行修改和補充的工作也不及時，法律具有穩定性是其特征之一，但也必須隨著社會發展和客觀情況改變進行適當的修改和補充。如我國憲法已修正數次，而依據82憲法制定的民族區域自治法卻一直沒有進行修改等等。
四是民族法制的宣傳教育不夠，不能適應建設團結、互助、友愛新型社會主義民族關系這個總體目標的要求。促進民族關系的健康發展和各民族的共同進步不僅僅是少數民族的目標和愿望，也不僅僅是民族自治地方的工作，而是全國各族人民的目標和愿望，是全國各級國家機關的工作內容之一。良好的民族關系和各民族的共同進步不僅僅對少數民族有益，對全國各族人民包括漢族、對整個中華民族都是至關重要的。但是目前對民族法制的重視和宣傳普及往往局限于少數民族聚居的地方；局限于對少數民族的宣傳和教育。民族法律法規成了少數民族的法律法規。這種狀況已經不能適應發展民族關系的需要。
四、建設和完善我國民族法制的思路
我國民族法制建設經過幾代人尤其是改革開放這二十來年的努力，取得了一定的成績，但還有很多方面不完備，必須加以完善，使其健全起來，以適應新時期發展民族關系的需要，以適應建立社會主義市場經濟體制的需要。而當前民族法制建設的重點（或主要內容）就是要針對民族法制建設過程中暴露出來的不足和缺陷加以改進和完善。
首先要加強民族立法工作，包括對已有的民族法規進行及時的修改和補充，做到有法可依。這包含兩個方面的內容，一是加快立法進程，中央立法和地方立法并舉，成熟一個制定一個，有的法規地方可以先搞，然后再形成全國性的法律。目前重點應該放在制定迫切需要的全國性的《散居少數民族權益保護法》和五大自治區的自治條例以及適應促進民族地區建立和建設社會主義市場經濟體制需要的經濟法律法規；一是對已不能很好適用于新時期的已有法律法規進行及時修改和補充，當前最迫切的是對民族區域自治法的修改和完善。
其次是要建立和完善民族法制監督機制。有有效的監督機制才能做到有法必依、違法必究、執法必嚴。這就要求充分發揮各種監督手段的效用，包括“權力機關的監督”、“行政監督”和“人民群眾監督”以及“輿論監督”等。這樣才可以充分保證法律被切實遵守、違法行為得到糾正。
第三是要重視和發展民族法學的研究。法學與法現象是相互作用的，民族法學是對我國民族法制建設和實踐形成的經驗總結，是對我國民族法制發展規律的科學抽象。完善的、相對成熟的科學的民族法學可以有效推動和指導我國的民族立法、守法和司法以及民族法教育與普及等。當前重點就是要完善民族法學基礎理論、研究方法的更新和擴展、現實的民族關系中的法律問題和具有實踐價值的對策的選題等。
第四是要加強民族法制的宣傳和教育，強化人們的民族法制意識。法制建設的加強必須確保法律的遵循，而法律的遵循有賴于人們法律意識的強化。我國縣級行政單位幾乎都有少數民族居住，可以說民族關系無所不在。要使人們普遍樹立這樣的觀念：民族關系的狀況不僅涉及到社會的穩定和國家的統一，并且民族關系隨時都可能發生在你的身邊；民族法作為國家的法律，和國家的其他法一樣，都是國家意志的體現，都具有普遍的約束力，因而，每個公民都有義務自覺地、切實地加以遵守。這就需要有針對性的加強宣傳工作，宣傳民族法的地位、內容和特征。應該把民族法的宣傳列入國家的法制宣傳計劃之中，特別是要重視對青少年的宣傳和教育，因為青少年是國家和民族的未來，青少年法制觀念的強弱將對未來的民族關系產生長遠的影響。
綜上所述，在新時期，民族法制建設對民族關系的發展具有重要的意義，建立和完善一個健全的科學的民族法規體系是我國民族關系健康發展的基本保證和要求。民族法制建設不但重要而且將是一項長期的任務。
參考文獻：
（1）、《西部大開發與民族問題》 吳仕民著 民族出版社2001年出版
（2）、《民族法概論》 王爾璽著 云南人民出版社1988年出版
（3）、《論民族法學研究的主要任務》 馬繼軍 青海民族研究1999年第3期
（4）、《試論民族關系的調節方式及其選擇》 田孟清 新疆社會經濟2000年第5期
（5）、《冷戰后的世界民族、宗教問題及對我國的影響》 金鑫 徐曉萍 世界經濟與政治1998年第12期
（6）、《冷戰結束后的世界民族主義浪潮及我們的對策》 宋濤 廣西民族研究1999年第4期
（7）、《試論當前我國民族關系的特點》 韓忠太 曲靖師范學院學報2001年第2期
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