[ 楊宗福 ]——(2004-4-8) / 已閱14531次
淺談獨立行使檢察權的保障機制
重慶市黔江區人民檢察院 楊宗福
獨立行使檢察權是指檢察機關獨立于其他機關、團體和個人，檢察機關及其檢察官在行使檢察權時，只服從法律，不受任何其他機關、團體和個人的干涉。檢察機關獨立行使檢察權有明確的法律依據，憲法第131條、刑事訴訟法第5條都做了相應的規定。但在現實中，獨立行使檢察權并沒有得到有效的保障，不同程度地影響了檢察機關維護公平正義的形象。本文擬從獨立行使檢察權的內涵、阻礙及原因、保障機制等方面進行淺顯的探究，以期對正在進行的檢察改革有所裨益。
■當前獨立行使檢察權的內涵
由于國家制度、政治體制和檢察制度等各個方面的原因，我們所說的當前我國的獨立行使檢察權，只能是一種特殊樣式的檢察獨立。具體表現為：
是業務獨立而非政治獨立。我國憲法和法律并未肯定檢察院在國家基本權力結構中的獨立。因為我們國家結構形式上，實行的是人大監督下的“一府兩院”制。檢察院相對于立法機關并非相互制衡的分權關系而系下位對上位的關系。檢察官法律職務由人大任免，檢察院向人大報告工作并接受其監督。在實質的權力關系上，所有國家機關必須接受中國共產黨的領導，檢察院與檢察工作也不例外。雖然黨的領導方式受到一定的限制，但檢察院并不享有政治結構上即國家權力關系上的獨立，這應無疑義。憲法和法律只是肯定了檢察院在行使其職權時某種獨立性，實際就是行使檢察權過程中的業務性獨立。這突出顯示了我國檢察院獨立行使檢察權的基本樣態。
是檢察院獨立而非檢察官獨立。獨立行使檢察權應當包含檢察院的獨立和檢察官的相對獨立。盡管我們推行了主訴（主辦）檢察官制度，但是主訴（主辦）檢察官在行使職權過程中其權力也是有限的，也不能說是完全獨立辦案。因為在我國當今情況下，這在根本上由大的體制背景所決定，而且與檢察官總體素質不高、對社會責任的承擔能力較弱等狀況相適應。
是有限獨立而非充分獨立。即使就業務性而言，這種獨立也是有限的。這種有限性主要是因為，業務獨立對政治獨立存在一種依存關系，如果沒有國家體制上的獨立性，在檢察權行使過程中也很難完全避免非程序化的干預。因為對檢察院具有上位關系的權力實體可能利用直接指導、人事任免、經費控制等權力來通過檢察院貫徹其意志。雖然這些權力實體可以自我抑制不一定是始終有效的，尤其在那些重大、敏感的刑事案件中。除了這種具有根本意義的體制性制約，我國當前的獨立行使檢察權還受到其他如檢察體制障礙、經費保障不足且財政供應體制不順、檢察官資質與身份保障不夠等多方面的限制，從而造成其獨立行使檢察權的程度十分有限。
■獨立行使檢察權的阻礙及原因
現實表明，影響獨立行使檢察權的現象還依然存在，檢察院依法獨立行使職權還有一定的阻力和障礙。主要表現在：
行政以權壓法、干擾檢察。不少地方行政首腦把檢察院視為自己所屬的一個部門，有的打著黨委(政法委) 、政府的旗號，公然非法無理地干涉檢察活動，運用手中的權力對檢察院施加壓力，甚至將自己凌駕于法律和檢察院之上，強迫檢察院按自己的意志辦案，從而造成不公正的法律后果。
有關部門以監督為名，行干預之實。人民檢察院接受國家權力機關的監督無可厚非，但是，有的領導個人以監督為名，肆意干預，甚至操縱檢察院辦案，要求檢察院在辦案過程中“言聽計從”，采取具體的事前、事中干預，使檢察院無所適從。
地方保護主義橫行，嚴重擾亂了檢察權的獨立行使。某些機關和行政主管部門，對檢察院進行無理控制和干涉，要求檢察院為當地的利益服務，否則就指責檢察院，或者在人財物等方面進行刁難，卡檢察院的脖子，致使檢察院獨立行使檢察權十分困難。
檢察院辦案等經費嚴重不足，難以獨立行使檢察權。目前西部地區財政普遍吃緊，這些地方的檢察院尤其是基層檢察院的辦案經費嚴重不足，物質技術裝備十分落后，有的檢察院連起碼的工作生活條件難以保障。極個別檢察院不能正確對待這類困難，搞利益驅動，提高辦案“積極性”, 搶辦經濟案件；有的辦案人員到發案單位吃、住、行，甚至拉贊助，報銷開支。等等，不一而足。其結果是使得檢察院不能理直氣壯地秉公執法，從而嚴重損害了檢察院的執法形象。
產生上述障礙的原因十分復雜，究其要者：一是法制不完善。獨立行使檢察權雖然已被確認為憲法原則，但是缺乏具體的法律制度保證實施。二是監督機制不健全。各級人大及其常委會對檢察院的監督，憲法和有關組織法只有原則規定，但其監督方法、具體措施、操作手段、違法后果仍不明確，對監督也缺乏應有界線。在這種情況下，獨立與監督之間必然發生種種沖突和不協調。三是體制不合理。現行檢察院體制方面的問題較多，最根本的是檢察院在國家政治體制中的法律地位至今尚不明晰。盡管憲法確認了“一府兩院”的原則地位，但并未真正落實，事實上檢察院的地位取決于當地主要領導對法律的認識和檢察院檢察長的資歷和威信。有的地方黨委、地方政府甚至把檢察院當作自己所屬的一個部門，其檢察活動也就不得不受制于各個方面。四是沒有足夠的物質和社會保障。現行的檢察院經費管理體制基本上沿襲多年來計劃經濟體制下的管理方式和標準，以致許多地方檢察院辦案缺乏經費，案件不能及時辦結；出差無充足的交通工具和防衛手段，案卷材料和檢察官人身安全經常受到威脅，在住房、子女入學和就業等方面檢察官還有許多后顧之憂，這使得檢察院還沒有足夠的力量來抵制外部的干擾以有效地實施獨立行使檢察權。五是檢察官素質偏低，缺乏獨立行使檢察權的能力和水平。檢察院自身也有少數檢察人員在人情、權力關系的壓力和物質利益的誘惑下，徇私枉法，加之個別地方檢察院思想政治教育和專業培訓工作跟不上，檢察官的政治素質和業務素質也影響了獨立行使檢察權。
■獨立行使檢察權的保障機制
黨的十六大提出“從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”，那么，檢察機關如何才能獨立行使檢察權呢？用什么機制來作保障？筆者以為可從以下方面考慮：
改革黨對檢察工作的領導方式。堅持黨對檢察工作的領導是社會主義國家不可動搖的基本原則，也是社會主義檢察制度的一大特色。然而，如何加強和改善黨對檢察機關的領導，應當結合檢察機關的特點進行研究和探討。黨對檢察工作的領導應該主要是政治領導。要堅持黨對檢察機關的政治領導，就必須結合檢察工作的特點，探索黨對檢察機關的領導體制。黨必須在憲法和法律的范圍內活動，這既是國家的憲法原則，也是黨的組織和活動原則。憲法和法律已經把檢察權授予給人民檢察院，黨的各級組織就不應當突破憲法和法律的規定直接插手具體的辦案活動，影響具體案件的處理。如果黨委或政法委直接領導和監督具體案件的辦理過程，不僅打破了公檢法三機關之間的分工制約關系，而且實際上使公檢法三機關成為黨組織的一個部門。這樣，黨組織包辦代替檢察工作就在所難免了。鑒于此，是否可以考慮把黨對檢察工作的領導法制化，國家最高權力機關將黨中央關于加強對檢察工作領導的基本方針、政策上升為法律。一是明確規定地方各級黨委領導檢察工作的職責及其權限。二是明令禁止“以言代法，以權壓法”和其他違法干預檢察的行為，以及發生這種行為并造成一定后果應承擔的法律責任。三是在堅持黨“必須以憲法為根本活動準則”和“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的根本原則的前提下，黨委或政法委對有影響的重大案件可以提出意見，但不應作出決定，究竟如何處理，由檢察院按法定程序辦理；黨委常委會成員、特別是政法委書記，分管政法的副書記以至書記，都不應對個案的處理作“指示”，以避免個人意志在無形中給檢察人員形成壓力；地方黨委在領導檢察工作中，遇有政策與法律不一致的問題時，應無條件服從法律，不能以“因地制宜，結合實際”為由而否定國家統一的法律；作為黨委辦事機構的政法委員會，不應成為高居于檢察機關之上的一個領導機關，而對案件的處理發號施令。四是明確規定人民檢察院抵制各種違法干預辦案的權利、職責、辦法、措施及其程序。
為此，筆者建議：最高人民檢察院成立黨的工作委員會領導全國檢察院的工作，直接對中央負責。地方各級人民檢察院改黨組為黨委，上級檢察院黨委領導下級檢察院黨委，使黨對檢察機關的領導系統化，以保障黨的政治領導。這不失為改善和加強黨對檢察工作的領導的最佳途徑。首先，它可以在一定程度上克服地方保護主義和各級黨委或政法委對具體案件的訴訟活動的干涉，避免某些地方黨委以人事任免權為后盾，直接操縱地方檢察院，干涉檢察工作的正常秩序。同時，完全可以保持黨對檢察工作的政治領導。其次，它有利于保持和提高檢察機關的領導干部的專業素質和道德素質，避免從黨務、行政、軍隊甚至企業調入一些沒有專業資歷的干部任檢察機關的重要領導職務。再次，它有利于根據“干部管理專業化”的原則，徹底打破行政干部的管理模式，創新和改革檢察人事制度，真正發揮考評與任免機制對檢察隊伍的篩選與引導職能，從而保持和提高檢察官的專業素質和道德素質。
改革人大監督機制。當前各級人大對檢察機關的監督，主要是依照法定程序任免檢察機關的檢察員、檢察委員會委員、副檢察長、檢察長，聽取和審議檢察院工作報告，對檢察院的執法情況進行專項執法檢查，視察檢察院工作等。這些監督措施，應當說發揮了督促檢察機關嚴格依法辦案的積極作用。但是，人大對個案的監督、個別人大代表干預檢察院辦案等，在一定程度上給檢察院獨立行使檢察權帶來了阻礙。為此，筆者建議全國人大常委會盡快出臺法律，以規范各級人大對檢察機關的監督程序，使其監督更加合理化和有力度，發揮其應有的積極的作用。
改革檢察人事管理體制。按照我國現行的檢察人員管理體制，檢察官通常是由本級黨委組織部門推薦考察，由本級人大選舉或者本級人大常委會任命的，上級檢察機關雖然也可以參與一定的意見，但是實際上最終還是由地方黨委說了算。鑒于此，筆者認為，應將檢察機關人事管理權限交給上級檢察機關，由上級檢察機關為主進行考察、推薦，按照法定程序選舉、任命。為體現黨管干部的原則，地方黨委也可以向上級檢察機關建議人選，或者協助上級檢察機關進行考察，但是最終確定人選的權力應掌握在上級檢察機關黨委的手中。
改革檢察財政管理體制。保證檢察機關足夠的經費和物質條件，是獨立行使檢察權的必不可少的重要保障。目前我國實行的是中央財政與地方財政分灶吃飯的財政體制，地方各級檢察院的經費，列支于地方各級政府的財政。地方經濟狀況好的，該地檢察院的業務、辦案經費就較充足，檢察人員的工資福利待遇就好。反之亦然，有的連工資都沒有保障，就不談福利待遇了。這勢必導致受利益驅動辦案，導致司法不公。還有，由于檢察院的經濟命脈掌握在當地政府財政部門手中，開展檢察工作中如遇到行政部門干預，很難挺起腰桿進行有效抵制。我們應當認識到，檢察院執的是國家的法，無論其等級高低，都是國家的而非地方的檢察院。所以要改革檢察機關經費管理體制，可以考慮由中央財政統一列支檢察經費，由中央財政撥付最高人民檢察院，用于全國檢察院的業務和工資福利等開支。
改革檢察人員職務保障機制。要真正實現獨立行使檢察權，必須改革檢察官的職務保障機制，使得檢察人員不至于因為依法辦案、抵制法外干預而受到打擊報復，也不至于因為生活拮據而易為非法利益所驅動。我國檢察官法雖然對檢察人員的職務保障作了原則性規定，但是由于規定得不夠具體、全面，特別是缺乏嚴密的程序，在實踐中往往起不到應有的保障作用。比如法律規定，檢察官工資由國家專門規定，而檢察官法頒布近十年了，國家至今也沒有就此作出規定，檢察官實際上與一般公務員執行的工資標準一樣。為此，筆者以為，首要的是通過修改檢察官法，將檢察官的懲戒、辭退等條件和程序予以細化和合理化，并規定有效的救濟程序。同時要在統一司法考試、推進檢察職業專業化、精英化的進程中，有步驟地提高檢察官的薪金和福利待遇，逐步實現高薪養廉，提高獨立行使檢察權的水平。
當然，要真正實現獨立行使檢察權，以上保障措施遠遠不夠，還需要其他的配套措施。司法獨立的程度表征著一個國家的法治化水平和現代化程度，在這個意義上，獨立行使檢察權是中國實現法治和現代化的關鍵之一。而獨立行使檢察權是法治的基石之一，那么獨立行使檢察權在中國的命運，將直接決定著法治中國的命運。
