[ 孟琳 ]——(2018-1-30) / 已閱10948次
對我國行政補償制度的初步完善
作者：孟琳
摘要：行政補償作為現(xiàn)代行政法中一項極其重要的制度，其理論研究和制度建設(shè)在我國并未得到足夠的重視。在現(xiàn)實生活中，行政補償制度的健全與否，與公民的合法權(quán)益能否得到切實的保護(hù)有著極為密切的聯(lián)系，關(guān)系到行政相對人的合法權(quán)益的切實保障，關(guān)系到和諧社會的構(gòu)建。本文旨在考察我國行政補償制度的現(xiàn)狀，針對我國行政補償?shù)默F(xiàn)狀和相關(guān)問題，提出如何在我國建立合理有效的行政補償制度，為其完善提出綜合性的建議。
行政補償制度是現(xiàn)代法治國家行政法制建設(shè)的一項重要內(nèi)容。它根源于憲法對私有財產(chǎn)權(quán)的保障，是一種權(quán)利保障和利益平衡機制，其目的是對于為了國家和社會公共利益的需要，而合法地給特定人帶來特別損失時依法予以彌補，以體現(xiàn)社會正義和法律公平，具有重要的作用和意義。
行政補償?shù)母拍钇鹪从诠嬲魇眨且环N由于國家對土地及其他財產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行強制征收而發(fā)展起來的制度。行政補償在各國歷史上都比國家賠償制度更早地發(fā)展起來。在世界史上，最早開行政補償制度先河的是國家責(zé)任最發(fā)達(dá)的法國，法國早在1789年的《人權(quán)宣言》中就宣布：“財產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要顯系必要時，且在公平而預(yù)先補償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不得受剝奪。”[1]在德國，有“對于因公共福祉而犧牲權(quán)利及利益之人，國家應(yīng)予補償”的規(guī)定。[2] 然而，與國外有關(guān)國家和地區(qū)行政補償理論的發(fā)展相比，我國大陸地區(qū)行政法學(xué)界的相關(guān)研究較為滯后，我國有關(guān)行政補償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年12月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條件》中：“……政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團體所有的土地。” [3]隨后，政府對營建鐵路、礦山、荒地造林、墾殖、興建水利工程等建設(shè)中征用農(nóng)田土地，收購荒地、林地、拆遷房屋等補償方式都作了規(guī)定。國家賠償立法提上議事日程時，行政補償才引起了少數(shù)行政法學(xué)者的關(guān)注，相關(guān)的理論研究也主要是圍繞國家賠償而附帶進(jìn)行的，基本上都停留在對概念的描述和一般理論的介紹上。目前，對行政補償?shù)慕缍ㄈ杂胁煌谋硎觥Ｔ谖覈碚摻绾蛯崉?wù)界有關(guān)行政補償制度的構(gòu)建仍存在諸多問題，行政補償制度急需完善。本文將對以上問題進(jìn)行探討。
一、行政補償概述
隨著民主法治理念的進(jìn)步與行政實踐活動的不斷發(fā)展，現(xiàn)代行政法越來越重視對行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)。行政補償作為一種權(quán)利保障與利益平衡的現(xiàn)代法律制度，其重要性日益凸顯。在我國，行政補償制度雖已為學(xué)術(shù)界所認(rèn)識，并寫入《憲法》，但是深入系統(tǒng)地研究行政補償制度仍是我國行政法學(xué)界所面臨的一項重大課題。然而，研究行政補償制度，首先要從最基礎(chǔ)的理論知識入手，弄清楚什么是行政補償。
（一）行政補償?shù)慕缍?br>
明確行政補償?shù)母拍钍茄芯啃姓a償制度的起點。當(dāng)前，我國行政法學(xué)界對行政補償?shù)母拍钫f法不一，具有代表性的觀點主要有：
1.“行政補償是指行政主體的合法行政行為給行政相對人的合法權(quán)益造成損失，依法由行政主體對相對人所受的損失予以補償?shù)闹贫取！?[4]
2.“行政補償是行政機關(guān)及其工作人員在合法地行使行政權(quán)力，執(zhí)行國家行政職能過程中造成相對人合法權(quán)益的損害時，行政機關(guān)依法彌補相對人損失的一種補償性具體行政行為。”[5]
3.行政補償又稱行政損失補償，是指因行政主體（主要指國家行政機關(guān)及其工作人員）的合法行政行為造成行政相對人合法權(quán)益的損失，依法由前者對相對人所受的損失予以補償?shù)呢?zé)任。[6]
4.在日本， “行政補償是指行政主體(主要是國家行政機關(guān))管理國家和社會公共事務(wù)過程中的合法行為，使本不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的公民、法人或者其它組織的合法權(quán)益遭受特別損失，國家基于當(dāng)事人事前的協(xié)商一致，以公平合理為原則，根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，從經(jīng)濟上、生活上、或者工作安置上等諸方面對其所受損失予以適當(dāng)補償?shù)倪^程或者制度。” [7]
5.西方國家有些學(xué)者認(rèn)為，“行政補償指行政機關(guān)在沒有侵權(quán)行為和破壞契約的情況下，因合法的行為對公民造成損失，為此對公民所負(fù)的財產(chǎn)上的補救責(zé)任。” [8]
由上可見，對于行政補償?shù)膬?nèi)涵，由于國別和區(qū)域的差異,學(xué)者們對行政補償有著不同的理解,學(xué)者的觀點盡管有所差異，各有側(cè)重，但并無大的分歧，筆者通過分析和研究中外各種有代表性的行政補償?shù)母拍睿J(rèn)為要準(zhǔn)確界定行政補償?shù)母拍睿瑧?yīng)該從以下幾個方面來考慮：
首先，應(yīng)當(dāng)明確行政補償?shù)闹黧w范圍。有的學(xué)者們對導(dǎo)致行政補償?shù)脑蛐袨殡m然都肯定為合法行為，但對該合法行為的主體認(rèn)識頗不一致。有學(xué)者將其限于行政機關(guān)及其工作人員，有的則泛指國家機關(guān)和國家機關(guān)的工作人員，甚至還包括公共團體。由此也引發(fā)了學(xué)者在概念用語上的差異：前者通常用“行政補償”來指稱，后者一般用“國家補償”來表示。行政補償與國家補償?shù)膬?nèi)涵與外延是不相同的，正如行政賠償與國家賠償?shù)膬?nèi)涵與外延一樣，國家賠償不僅包括行政賠償而且包括司法賠償。相應(yīng)地，行政補償也只是國家補償?shù)挠袡C組成部分，兩者是部分與整體的關(guān)系。所以，行政補償?shù)闹黧w范圍應(yīng)當(dāng)限定于行政主體及其工作人員。
其次，應(yīng)當(dāng)明確行政補償發(fā)生的原因行為種類。有學(xué)者認(rèn)為原因行為僅包括行政主體行使公權(quán)力的行為。如日本田中二郎先生認(rèn)為：“行政補償稱為損失補償，是指對因合法的公權(quán)力的行使而蒙受的財產(chǎn)上的特別犧牲，從全體公平負(fù)擔(dān)的角度予以調(diào)節(jié)的財產(chǎn)性補償。” [9]也有學(xué)者認(rèn)為這種行為不應(yīng)局限于行政行為，只要是行政主體為了公共利益而實施的一切合法行為，均可能成為行政補償?shù)脑颉９P者認(rèn)為行政補償?shù)脑蛐袨椴粌H包括行政主體行使公權(quán)力的行為及其附隨效果，而且包括事實行為，同時也應(yīng)該包括公民主動協(xié)助行為在內(nèi)，即在特定情況下，特定的公民、法人或者其他組織為了維護(hù)公共利益，使自己的利益受損時，也能成為行政補償?shù)脑蛐袨椤?br>
再次，應(yīng)當(dāng)明確行政補償?shù)墓窈戏?quán)益的外延。對公民合法權(quán)益的侵害，某些學(xué)者認(rèn)為行政補償只對受侵害的公民的財產(chǎn)損害予以補償；又有學(xué)者認(rèn)為隨著民主、法治觀念日益深入人心，公民的財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)及其它基本權(quán)利（比如受教育權(quán)、發(fā)展權(quán)），受到損害時均應(yīng)予以補償。如我國臺灣學(xué)者李建良先生稱“行政補償為行政法上的損失補償，是指行政基于公共利益的目的，合法實施公權(quán)力，致人民之生命、身體或財產(chǎn)遭受損失，而由國家予以適當(dāng)補償?shù)闹贫取！?[10]筆者認(rèn)為，鑒于我國的國情，公民受補償?shù)暮戏?quán)利外延目前應(yīng)限于財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)。但是，隨著社會的發(fā)展，其它的基本權(quán)利也應(yīng)納入補償?shù)姆秶?br>
最后，應(yīng)當(dāng)明確行政補償?shù)姆绞健Ｓ袑W(xué)者認(rèn)為行政補償?shù)氖侄问菃我坏模荒苁窃谪敭a(chǎn)上進(jìn)行彌補即金錢給付；還有的學(xué)者認(rèn)為，除了經(jīng)濟上補償外，還可以從生活上或者工作安置上，乃至于稅收、產(chǎn)業(yè)政策等諸方面對其所受損失予以補償。從上述學(xué)者對行政補償?shù)母拍钏鞯年U述來看，大多數(shù)學(xué)者將金錢補償、返還原物、恢復(fù)原狀、置換等傳統(tǒng)的補償方式外，對于那些生活基礎(chǔ)設(shè)施遭到破壞，失去土作、失去生活來源或者生活環(huán)境遭到破壞的當(dāng)事人，立法上應(yīng)當(dāng)特別將生活設(shè)施的再建、勞動與就業(yè)機會的供給、環(huán)境污染的治理等措施列入行政補償?shù)姆懂牎11]我們的行政補償如果只以一次性經(jīng)濟給予是有缺陷的，還應(yīng)該從就業(yè)和社會保障體系等方面給予相對人更人性化的支助。靈活運用不同的補償方式，以期使行政相對人的權(quán)益獲得最大最高質(zhì)量的救濟。
（二）行政補償?shù)臉?gòu)成要件
行政補償?shù)臉?gòu)成要件是指國家承擔(dān)補償責(zé)任的必要條件，具體而言，是指國家應(yīng)當(dāng)在何種情況下給予受害人以補償，相對人符合哪些條件才能取得國家補償，行政和司法救濟機關(guān)依據(jù)哪些條件才能裁定國家有責(zé)任對受害人予以補償。
當(dāng)前，由于國內(nèi)外學(xué)者對行政補償?shù)母拍钆c性質(zhì)看法還不完全相同，故對行政補償?shù)臉?gòu)成要件所包括的方面也是見仁見智。
有些學(xué)者認(rèn)為，行政補償?shù)臉?gòu)成要件有三個：“行政行為合法、無過錯；該行政行為造成公民、法人及其他組織合法權(quán)益的一定的損害；法律、法規(guī)已對合法行政行為造成損害后果做出規(guī)定并必須承擔(dān)補償責(zé)任”。 [12] 有些學(xué)者認(rèn)為，行政補償構(gòu)成要件包括“合法行為導(dǎo)致的損失、用于公共目的、特別損失”三個方面。[13]
筆者認(rèn)為我國行政補償?shù)臉?gòu)成要件應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面：
第一，引起行政補償行為的主體是行政主體及其工作人員。行為主體即引起行政補償行為的主體，它是構(gòu)成行政補償責(zé)任的必要條件之一。在行政補償中，行為主體是有嚴(yán)格限制的，只有行政主體及其工作人員以及他組織、個人在法律授權(quán)或接受行政機關(guān)委托的情況下才能成為行為的主體，一般公民、法人均不能成為行政補償?shù)男袨橹黧w。
第二，行政補償?shù)脑蛐袨楸仨毷浅鲇诠怖嬷康摹Ｒ鹦姓a償?shù)男袨楸仨毷浅鲇诰S護(hù)和增強公共利益的目的。因為行政補償是針對相對人為了公共利益所作出的特別犧牲，這里的公共利益是指由私人利益所組成的社會共同的利益，是為社會全體成員或多數(shù)人所享有的利益，它關(guān)注的是社會整體的穩(wěn)定和發(fā)展，并代表著共同的、長遠(yuǎn)的私人利益。因此，如果公權(quán)力的行使不是出于增益公共利益的需要，則不能引起行政補償責(zé)任。
第三，引起行政補償?shù)脑蛐袨楸仨毢戏āＰ姓a償是因合法的行政行為或相對認(rèn)為社會公益而受到損失的補償，這一構(gòu)成要件要求行政補償其前提具有合法性、正當(dāng)性，若為公務(wù)員違法之行為，則發(fā)生損害賠償問題。該要件實際上包含兩項內(nèi)容：一是致害行為必須是執(zhí)行公務(wù)的行為，二是執(zhí)行公務(wù)的行為必須合法。
第四，引起行政補償?shù)膿p失必須是行為主體合法執(zhí)行公務(wù)的行為所造成，即行政主體行為與特別損失之間存在因果關(guān)系，其中合法行為是原因，損失是結(jié)果。即損害的發(fā)生必須與合法的行政行為之間有因果關(guān)系。在具體判斷因果關(guān)系時，可以采用“相當(dāng)因果關(guān)系說”，即用“客觀、恰當(dāng)、符合正常社會經(jīng)驗的方式來衡量和確定”。[14]
二、我國行政補償制度的缺陷及其完善的必要性
我國行政補償制度產(chǎn)生時間雖然較晚，但隨著社會主義市場經(jīng)濟、民主政治的發(fā)展，我國的行政補償立法步伐加快，在大部分行政管理領(lǐng)域都建立了行政補償制度。但從另一方面看，我國行政補償制度的狀況并不樂觀，由于指導(dǎo)思想上重視不夠、傳統(tǒng)觀念根深蒂固、相關(guān)理論研究相對比較落后、立法技術(shù)明顯滯后和國家財力有限等因素，使得我國行政補償制度還存在不少的缺陷。
（一）我國行政補償制度的缺陷
1．我國行政補償制度的立法缺陷
（1）憲法中行政補償?shù)脑瓌t不明確
行政補償?shù)脑瓌t是行政補償制度中一個非常重要的問題，它不僅明確回答了相對人合法權(quán)益遭受公權(quán)力侵害時要不要補償?shù)膯栴}，而且還直接決定著國家對行政相對人的損失彌補的程度。許多國家均在憲法層面上對行政補償?shù)脑瓌t做出規(guī)定。我國，雖然2004年修正的《憲法》對行政補償做出了規(guī)定，但仍未對行政補償?shù)脑瓌t予以明確的規(guī)定。行政補償?shù)幕驹瓌t是健全我國行政補償制度一項必不可少的重要內(nèi)容。它不僅有助于行政補償制度的統(tǒng)一，補充具體法律條文的不足，而且直接影響著受損人獲得補償?shù)某潭取?br>
（2）統(tǒng)一的行政補償法的缺位。我國已有幾十部單行法規(guī)對行政補償有所涉及，但單行法往往只規(guī)定某一領(lǐng)域的問題，它難以窮盡所有行政管理領(lǐng)域的行政補償問題，結(jié)果使許多行政管理領(lǐng)域的行政補償問題呈空白狀態(tài)、無法可依。如因合法行政行為對人身權(quán)的損害賠償，現(xiàn)行立法就未涉及。憲法層面上補償制度的缺位，使得具體的單行立法沒有切實可行的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，造成現(xiàn)有立法之間、補償?shù)臈l款之間缺乏銜接與配套，無法建立一種關(guān)聯(lián)關(guān)系。從而難免產(chǎn)生損害程度相同或相似的公民得不到相同補償。
2．我國行政補償制度的執(zhí)法缺陷
（1）對行政補償缺乏有效的監(jiān)督。行政機關(guān)在行政補償中具有雙重身份，既是行政補償規(guī)范的制定者，也是行政補償?shù)闹黧w。在行政補償立法還很不完善的情況下，行政補償行為多數(shù)情況下只能通過行政機關(guān)自主制定的法律規(guī)范來調(diào)整。這樣，行政機關(guān)在行政補償當(dāng)中居于絕對的主導(dǎo)地位。
（2）行政補償執(zhí)法程序混亂。由于我國長期以來“重實體、輕程序”的弊病比較嚴(yán)重，受其影響，行政補償領(lǐng)域里程序性問題也非常嚴(yán)重。一是程序立法和執(zhí)法的指導(dǎo)思想存在嚴(yán)重問題。受計劃經(jīng)濟體制全能政府觀念意識的影響，政府介入、干預(yù)、調(diào)控行政補償?shù)姆秶⒊潭取⒎绞健㈩l率和權(quán)威性都非常寬泛和深入，行政補償?shù)脑O(shè)定和執(zhí)行是以方便公權(quán)力行使、強化國家管理為目標(biāo)，公共服務(wù)理念和公民權(quán)利保護(hù)意識較為薄弱。二是很多立法僅僅規(guī)定了“補償”二字，但對于補償程序則很少規(guī)定，這導(dǎo)致在實踐中，對于由誰補償、如何申請補償、如何裁定補償、補償決定的時效等方面都沒有程序性規(guī)范，而對于公權(quán)力主體違反補償程序、降低補償效率的法律責(zé)任等也沒有程序予以監(jiān)督和規(guī)范。
3．我國行政補償制度的司法缺陷
（1）對行政補償司法救濟不力。“有權(quán)利必有救濟”是法治主義的起碼要求。當(dāng)受害人與行政主體就行政補償而產(chǎn)生糾紛時，若無相應(yīng)的救濟途徑予以保障，受害人的合法權(quán)益就得不到切實有效的保障。因此，現(xiàn)代各國大都對行政補償規(guī)定了相應(yīng)的救濟途徑，尤其是司法救濟途徑。在我國，獲得行政補償是公民、法人以及其他組織的一項權(quán)利，但在現(xiàn)實生活中這項權(quán)利卻常常救濟無門。從現(xiàn)行法律來看，行政補償救濟途徑的規(guī)定極少。現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》也沒有明確規(guī)定行政補償糾紛是否可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。
（2）在審判實踐中混淆行政補償與行政賠償。行政補償與行政賠償理論上的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)在于行政機關(guān)的行為是否合法，行為人是否有過錯。如果行政機關(guān)的行為違法，行為人主觀上為故意或過失，那么將導(dǎo)致行政賠償，如果行政機關(guān)的行為合法，行為人主觀上并無過錯，同時遭受損害的對象是特定的，那么將導(dǎo)致行政補償。但在法律適用的過程中，仍然存在二者的交叉與混淆，在合法行為與違法行為共同作用使行政相對人的合法權(quán)益受到損害的情況下，此時行政補償與行政賠償?shù)慕缦薏⒉皇呛芮宄Ｔ趯徟袑嵺`中，法官往往容易忽略對行政補償法律關(guān)系的分析，而直接考慮行政賠償。
（二）我國完善行政補償制度的重要意義
行政補償制度是現(xiàn)代法治國家行政法制建設(shè)中的一項重要內(nèi)容，它根源于憲法上對私人財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，是一種權(quán)益保障與利益平衡的制度，它對于保護(hù)私人權(quán)益，維護(hù)社會公正，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展等都有著非常重要的意義，但除個別單行法對某些行政管理領(lǐng)域（如土地征用）的補償做了一些零散的規(guī)定外，整體的、規(guī)范化的行政補償制度尚未建立，大量的行政補償問題在我國目前尚無法可依，致使公民、法人和其他組織因公共利益受到的損失得不到適當(dāng)補償，甚至完全得不到任何補償。因此，我國目前迫切需要建立整體的、規(guī)范化的行政補償制度。建立這一制度的具體意義表現(xiàn)在：
1.完善行政補償制度是保護(hù)人權(quán)，建設(shè)社會主義法治國家的需要。“法治是與人權(quán)緊密聯(lián)系在一起的，法治國家的最重要特征之一是人權(quán)得到法律的切實保護(hù)。而人權(quán)最基本的內(nèi)容是人的生存權(quán)，生存權(quán)最重要的體現(xiàn)和保障則是公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。在現(xiàn)實生活中，公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)不僅可能受到政府違法行為的侵犯，而且更可能受到政府合法行為的損害。一個國家，對于公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)因政府行為受到的損害，如果政府只對其違法行為造成的損害予以賠償，而不對其合法行為導(dǎo)致的損失予以補償，那么其對人權(quán)的保障顯然是不完善的。”[15]
2.保護(hù)因公益受害的受害人的權(quán)益，化解社會矛盾和保障社會穩(wěn)定需要我國完善行政補償制度。“行政相對人權(quán)益因社會公益而受到損害有兩種情況:一是相對人自己主動協(xié)助公務(wù)或見義勇為而導(dǎo)致的損害；二是因行政主體的行政行為而被動受害。” [16]對于第一種情況，相對人很少自己主動去向政府申請補償（當(dāng)然也有這樣的相對人或其家屬主動申請補償?shù)模瑢τ诘诙N情況，相對人通常會主動去向政府要求補償，政府如果不予補償或補償不公平、不適當(dāng)，他們會不斷地上訪，影響社會穩(wěn)定。由于我國目前沒有行政補償方面較為統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定，故因此而引發(fā)的社會矛盾和糾紛是經(jīng)常發(fā)生的。
3.保護(hù)市場主體利益，促進(jìn)市場經(jīng)濟的發(fā)展需要我國完善行政補償制度。市場經(jīng)濟的發(fā)展，需要兩個重要條件:一是自由；二是平等。政府合法行為對市場主體利益的損害其受害人往往是特定的，而不可能是普遍的。這些受害人因政府行為受到的損害實際是政府加予他們的不平等負(fù)擔(dān)。政府如果不對這些市場主體所承擔(dān)的特別負(fù)擔(dān)予以補償，就會使他們相對于其他市場主體處于不平等的地位，他們就很難與其他市場主體競爭，從而妨礙市場經(jīng)濟的發(fā)展。
三、完善我國行政補償制度的相關(guān)措施
通過以上分析可以看出，我國現(xiàn)行行政補償制度尚存在諸多缺陷，完善我國的行政補償制度就顯得尤為必要。因此，針對以上的分析，筆者對我國行政補償制度的完善提出以下建議：
（一）完善立法
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