[ 單華東 ]——(2004-5-2) / 已閱17825次
司法改革進程中的理性思考
————審判組織改革之定位
單華東
隨著我國改革開放的深入及市場經(jīng)濟體制的逐步建立，人民法院所承擔的調(diào)整、規(guī)范、裁決人們在民商事、知識產(chǎn)權(quán)、刑事、行政等方面關(guān)系的職能與作用越來越突出。與其相適應，社會公眾追求司法公開、公正、民主的要求也更加強烈。黨的十六大對我國司法體制改革和改革司法機關(guān)的工作機制提出了明確的要求，隨著審判方式改革的不斷深入，對審判組織改革的呼聲越來越高，經(jīng)過前一階段改革，審判組織已不斷趨向完善。但改革是一個循序漸進的過程，現(xiàn)前的人民法院審判組織設(shè)置及做法仍然有許多亟待改進之處，理論界和司法界存在不少爭論，筆者認為審判組織改革的思路要進行準確定位，以期有利于改革的不斷發(fā)展。
一、審判組織改革的目標定位
司法體制改革首先應該是審判組織改革，從體制上保障審判組織能夠依法獨立辦案，獨立行使審判權(quán)，減少和克服來自法院內(nèi)部和外部的過度干預，確保審判獨立、司法公正，最終實現(xiàn)法官獨立，走向法官負責制，當然這是法律的理想狀態(tài)，也是改革的最終目標。然而任何改革必須結(jié)合實際，考慮時間性和地域性，我國的國情決定了我們的審判組織改革應該有步驟、分階段的進行才能取得成效，實現(xiàn)最終目標，如果要想一步到位，則欲速不達。我們應該從現(xiàn)在開始在較長一段時間內(nèi)，逐步改革有礙于實現(xiàn)目標的有關(guān)制度，以及一些傳統(tǒng)的習慣做法。筆者以為，中國現(xiàn)行的審判組織形式不能完全拋棄，其有存在的社會條件和司法基礎(chǔ)，我們只有通過不斷的完善，充分運用好，使其發(fā)揮最佳作用，為實現(xiàn)法官獨立——法官負責制準備條件。
我國現(xiàn)行審判組織存在的必要有以下五點：
其一，現(xiàn)行審判組織體現(xiàn)了我國政治體制的一項基本原則——民主集中制原則，在案件審理過程中貫穿了一個民主、監(jiān)督、制約的思想，以合議制、集體討論的方式?jīng)Q定問題往往比單個人或數(shù)量較少的人討論決定問題要可靠得多，尤其是在現(xiàn)行的整體司法體制下，加之法官整體素質(zhì)偏低，獨立執(zhí)法能力較差，由具有一定數(shù)量的群體充分發(fā)揮各自的智慧與見解來討論決定問題，彌補法官個人的知識、經(jīng)驗和執(zhí)法能力的不足，其優(yōu)點更為明顯。
其二，有利于保持司法體制的完整性。現(xiàn)行的司法權(quán)是在人大監(jiān)督下行使，各級法院的人、財、物均由同級的黨委、政府管理和支配，法官行使審判權(quán)不僅受到同級人大的監(jiān)督，而且受到同級黨委、政府的監(jiān)督和制約，同時還受到同級檢察機關(guān)的法定監(jiān)督，這種體制下的法院獨立行使審判權(quán)的憲法地位得不到保障，法官更難于完全獨立，因此在對法院、法官的管理模式與運作未有質(zhì)的改變的現(xiàn)有司法體制下，只有保留現(xiàn)有的審判組織形式，與社會發(fā)展同步。
其三，現(xiàn)代司法理念還未深入人心，社會接受程度還不夠，法院的司法權(quán)威和司法威信嚴重不足。我們在理念上要維護司法權(quán)威，樹立司法公信力是至高無上的，法院的各種裁判不容否認，正如美國聯(lián)邦法院的一位大法官說過：“我的判決之所以是不可推翻的，不是因為我的判決是正確的，恰恰相反，我的判決之所以是正確的，是因為我的判決不可推翻”。但是實踐中我們大部分的法官素質(zhì)與職業(yè)化的要求還有很大差距，業(yè)務水平還不高，其判決在不同部門及單位的監(jiān)督下，還不能保證具有不可爭論，不能保證其判決的完全正確性，當然，訴訟制度上的不足對之也有較大影響，種種因素造成了司法缺乏權(quán)威性。
其四，法官的經(jīng)濟狀況，與其責任、義務不相對等。法官的職業(yè)特點決定了法官應盡量避免以營利為目的的活動，因而不可能從其他途徑獲得收入，薪金是其唯一的收入來源，國家應保證法官享有相對優(yōu)厚的待遇。但長期以來，法官沒有自已的工資序列，參照的是公務員序列，不具有具體可操作性，而且黨委、政府的各種攤派導致有的基層法院的工資待遇不能保證，而法官作為糾紛的最后裁判者，審判行為作為一種復雜勞動，本身具有的責任特別重大，負擔較重，而與其相對應的律師工作則比較輕松，收入水平比法官高得多，同是法律職業(yè)，對比顯明，“法官下崗當律師”這一本未倒置現(xiàn)象在中國產(chǎn)生就不足為奇。雖然培養(yǎng)法官的廉潔作風不能只憑高收入來保證，但實行高薪制，有利于吸引優(yōu)秀人才，保持法官隊伍穩(wěn)定，同時保證法官的權(quán)利、義務相對等，畢竟中國的法官不是生活在真空中，不能被神化。
其五，審判組織改革必須在現(xiàn)有法律規(guī)定的框架內(nèi)進行，決不能違背法律規(guī)定或脫離法律另搞一套，甚至做出與法律規(guī)定相矛盾、相沖突的行為。作為司法機關(guān)，忠與和遵守法律是其基本特征和關(guān)鍵性的價值取向，不能有法不依，隨心所欲，為一種實用價值來犧牲國家法律的尊嚴與價值。首先在法院干警心中要有法律至上的觀念，即使有誤的法律，在沒有修改之前，也要遵守，法官必須服從于法律，這也是一種司法理念。
要實現(xiàn)法官負責制的目標，有一個漸進的過程，我們目前還做不到，由于上述原因，如果放任法官個體獨立，脫離了制約與監(jiān)督，在各種內(nèi)外壓力下，法官的司法公正較難實現(xiàn)，冤假錯案會不斷出現(xiàn)，而案件的反復會加重法院的訴累和當事人的訴訟負擔，還不如現(xiàn)在加強監(jiān)督，減少錯案發(fā)生，須知好的制度在不相適應的環(huán)境下也會變成惡的制度，還不如不斷完善現(xiàn)行的具有一定優(yōu)勢和存在依據(jù)的組織形式和制度。
二、審判組織的權(quán)力定位
目前司法機關(guān)實行的是“條塊結(jié)合，以塊為主”的行政化管理體制，再加上法院的行政管理制度，從而侵蝕了審判工作制度，行政管理職能與審判職能相融合，滋生了許多弊端，影響了審判獨立。就法院與外部關(guān)系面言，現(xiàn)行法院是在堅持黨的領(lǐng)導和“一府兩院”的基本框架內(nèi)自上而下建立了四級法院體制，地方法院由同級人大產(chǎn)生，司法管轄與行政區(qū)劃重合，地方各級法院除受上級法院指導外，還受地方同級黨委的領(lǐng)導和同級人大的監(jiān)督，同時又由于人、財、物獨立性的欠缺，客觀上還受各級政府及其職能部門的制約，法院自身沒有人事權(quán)，干部由地方黨政部門產(chǎn)生，又沒有財權(quán)，利益與地方緊密相連，法院實質(zhì)上相同于政府的一個部門，造成了法院只能對地方黨政領(lǐng)導負責，而不是純粹對法律負責。就法院內(nèi)部而言，審判人員與庭、院長關(guān)系是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的行政關(guān)系，審判管理是按行政機關(guān)的管理模式運行的，法官的職級、職務的變化也是依照行政方式來確定的，形成了嚴格的法官位階體制，造成“法官不帶長，說話也不響”的行政“官本位”。筆者以為要采取相應的措施確保審判權(quán)力定位。
其一，在現(xiàn)有的管理體制下要立即實現(xiàn)法院單獨序列，進行直管，人、財、物由最高人民法院管理，實難做到，只能要求在法院用人、經(jīng)費上法定化、程序化。法院干警職級、職務的落實，缺少一個法定程序，彈性很大，往往要法院花精力去與地方黨委、政府協(xié)調(diào)。筆者認為法院要實事求是的列出一個建議，提請全國人大或地方人大通過，以正式法律或地方性法規(guī)的形式出臺，法律或地方性法規(guī)中應包含：明確的法官晉升晉級、福利待遇的標準及程序，當法官達到條件時就依法定的程序提出晉升，沒有特定的情況不得否決，縮小地方黨委、政府的彈性幅度；按法院人數(shù)和每年的案件數(shù)明確各級法院應該的財政預算，各級法院每年按法律或地方性法規(guī)制定財政預算報人大批準后，就當然應從財政部門支取，財政部門行使的只是一些原則的核實程序，而非決定程序，不得隨意克扣預算資金，保證經(jīng)費流通的合法、公正，擺脫地方對司法權(quán)的控制。
其二，對于法院審判管理的行政化我們可以通過審判管理程序化，內(nèi)部用人程序法定化，強化合議庭權(quán)力，明確合議庭與院、庭長的權(quán)力定位。一是全面落實合議庭負責制。合議庭一經(jīng)成立非依法定事由或正當理由不得改變，合議庭對案件負責，除少數(shù)上審委會的案件外，合議庭應當“拍板”定奪，院、庭長個人對案件的裁判意見不能隨意干預，必須通過法定的程序行使監(jiān)督權(quán)。二是實行行政管理職能與司法職能分離。院、庭長在行政事務上與普通法官是行政領(lǐng)導關(guān)系，但對案件審理上，僅能是管理、監(jiān)督、指導關(guān)系，可以對重大疑難案件，親自參加庭審擔任審判長，由直接審理取代聽取匯報所起的把關(guān)作用；對確有錯誤的裁決，可依法定程序啟動再審程序；通過旁聽庭審、檢查法律文書、訴訟卷宗等方式，了解審判中存在的問題，提出批評意見等等。三是建立法定的內(nèi)部用人機制。規(guī)范司法行政權(quán)的決策機制，防止司法行政中的隨意性，增強法院行政決策中的民主性，在法院內(nèi)部實行以法官為中心的制度，可以在內(nèi)部設(shè)立由法官選舉產(chǎn)生的法官會議，行使某些重大司法行政權(quán)，如內(nèi)部用人權(quán)等等，使法官的晉升不受行政領(lǐng)導的左右，杜絕法官為了滿足自身晉升的需要，視司法公正、維護正義為次要目的，在審判時片面考慮行政領(lǐng)導的思想影響，迎合領(lǐng)導的權(quán)力欲。
三、審判組織的職能定位
審判組織的職能就是“審”與“判”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性所決定的，審理權(quán)與裁判權(quán)應當具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，審判工作的內(nèi)在規(guī)律決定了不允許只審不判和只判不審的行為存在，但是實踐中各種主體對審判主體審判權(quán)的侵蝕，審理權(quán)與裁權(quán)的分離，審判人員的責任心削弱或喪失，非理性意見對裁判結(jié)果的支配，影響了司法公正。審判主體獨立裁判權(quán)的喪失、審判權(quán)的分散及多個裁判主體間的重復勞動，使案件不能及時審結(jié)，降低了審判效率，加大了訴訟成本。有必要對各個審判組織之間、審判主體與其他主體之間職能定位。
依照《法院組織法》、《刑事訴訟法》、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》的規(guī)定，合議庭的主要職能是審判普通第一審案件、上訴案件和抗訴案件；獨任審判的職能是審判簡單的民事案件，輕微的刑事案件和法律另有規(guī)定的案件；審判委員會的主要職能是：（1）總結(jié)審判工作經(jīng)驗，通過調(diào)查、研究，收集審判工作中存在的困難和問題，掌握審判工作態(tài)勢，分析其原因，提出對策、意見，指導審判實踐；探索各項審判工作規(guī)律，建章立制，使審判工作更加科學、合理、規(guī)范；通過歸類討論決定重大、疑難案件，使帶有共性的同類案件的特點和審判經(jīng)驗得到提煉和升華，上升為審判理論，用以指導審判實踐。（2）決定民事、行政案件是否再審，發(fā)揮其審判監(jiān)督作用。（3）討論決定重大的或疑難、復雜的刑事案件，直接參與案件審判活動。
審判長選任制后，院、庭長放權(quán)與合議庭，明確了院、庭長的職能是通過擔任審判長，發(fā)揮示范、指導作用；可以提請復議，發(fā)揮管理、監(jiān)督作用；可以啟動再審程序，發(fā)揮其審判監(jiān)督作用；對庭、院內(nèi)的日常行政事務的管理職能�，F(xiàn)在存在的主要是合議庭的案件審委會研究比較隨意，合議庭與審判委員會之間討論決定案件缺少合理劃分和平衡，兩者之間存在一個職能定位問題。
筆者以為，在現(xiàn)有的體制下，必須充分發(fā)揮審判委員會的審判指導與監(jiān)督職能，明確和限制審判委員會討論決定案件的范圍，還權(quán)與合議庭。首先，否定審判委員會只討論刑事案件的觀點，明確審判委員會討論決定的重大、疑難、復雜案件不僅僅是刑事案件，而且包括民事、行政案件，傳統(tǒng)的法律制度主要是刑事法律制度，具有重大影響的也僅是刑事案件，民事、行政案件只是解決人民內(nèi)部矛盾，不存在對社會有重大影響的性質(zhì)，故民事訴訟法、行政訴訟法中沒有審判委員會討論案件的規(guī)定，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會主義民主法制的不斷完善，經(jīng)濟建設(shè)上升為主要內(nèi)容，民事訴訟、行政訴訟領(lǐng)域的新類型案件、疑難復雜案件不斷增多，可以適用《人民法院組織法》的原則精神，組織審判委員會討論此類案件。其次，界定重大、疑難、復雜案件的范圍，可采取列舉式界定：1、本轄區(qū)有重大影響的案件；2、重大的涉外案件；3、人民檢察院抗訴的案件；4、上級法院指定下級法院審判的案件；5、可能判處死刑的案件；6、可能被宣告無罪的案件；7、法律規(guī)定不明或無明文規(guī)定的新類型案件；8、合議庭對認定事實和適用法律存在重大分歧的案件。要明確審委會討論這些案件并不純粹是決定案件的定罪量刑，而是為總結(jié)審判經(jīng)驗、研究執(zhí)法問題和審判規(guī)律奠定基礎(chǔ)。另外，要充分發(fā)揮審判案例指導作用，審判委員會討論決定的案件必須予以公布或編訂成冊下發(fā)給轄區(qū)內(nèi)的法院，作為此類案件定罪、量刑的參考，決定此類案件不再提提交、不允許提交各級審判委員會討論，為以后的此類審判工作提出規(guī)范性的指導意見。院、庭長的職能、審委會的職能定位了，侵蝕合議庭審判職能的基礎(chǔ)消失了，合議庭的職能自然會得以強化。
四、審判組織行使職能的程序定位
合議庭由法官或陪審員共同組成，合議庭成員都應參與案件的審理和評議，都應發(fā)表自已獨立的見解，在表決案件審理結(jié)果時，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定，各合議庭成員都有一票表決權(quán)。但是，在現(xiàn)行合議庭審理案件中，合議庭成員參與庭審意識不強、評議案件無獨立見解，名義上是合議庭審理案件，實際上是由承辦人一人審判，合議庭評議案件往往是承辦人的意見占主導地位，其他成員只是原則上表態(tài)或者在合議庭筆錄上簽字，有的甚至是承辦人先作出裁決，然后再向其他合議庭成員分別通氣，形成了實質(zhì)上的“合而不議”、“議而不審”的局面。其原因是：合議庭工作實績的考核及追究責任只針對承辦人一人進行，其他成員沒有成績也沒有責任，導致其他成員對不是自已主審的案件莫不關(guān)心，既缺乏積極性，又沒有應有的責任心。
筆者以為，合議庭行使職能的程序必須定位。一是改變承辦人為唯一辦案主體的錯誤理念。承辦人只是合議庭內(nèi)部負責處理具體訴訟事務的成員，其工作職責是合議庭內(nèi)部的不同分工而矣，承辦人以合議庭的名義進行訴訟活動，對合議庭負責，沒有經(jīng)合議庭的討論決定，不得私自行事，其行為后果也應由合議庭承擔。二是完善合議程序。庭前要合議，案件分配到合議庭后，要進行合議，按各自專業(yè)特點確定由哪一個成員承辦及對其他成員進行具體分工，共同制定庭審提綱和要點；庭上要合議，主持庭審的審判長要通過傳遞紙條、交頭接耳或微機聯(lián)網(wǎng)交流等方式，征求其他成員的意見；庭后要合議，合議庭成員各負其責地就事實認定和法律適用發(fā)表意見。三是完善裁判文書簽名核稿程序。裁判文書由分工負責的成員擬好后，合議庭每位成員必須認真審核，確保裁判文書上表述認定的事實證據(jù)與庭審認定的事實證據(jù)一致，同時必須在裁判文書上簽名，對裁判文書的內(nèi)容負責。四是建立科學的工作實績考評和責任追究機制。對合議庭成員參加合議庭審理案件所付出的勞動予以確認，在平均分配的基礎(chǔ)上，給審判長和承辦人適當?shù)募臃盅a償，對其多付出的勞動予以肯定。同時在合議庭內(nèi)部合理分配責任，實行責任自負原則，在評議時發(fā)表正確的意見不承擔責任，發(fā)表錯誤意見導致案件錯判的多數(shù)成員應分別承擔相應責任。五是要充分發(fā)揮審判長在合議庭審理案件中的指揮、調(diào)度作用。在審判長選任制的基礎(chǔ)上形成了固定了合議庭，由審判長主持合議庭工作，包括主持庭審、主持合議、在其他成員審核裁判文書后，最后審核、簽發(fā)裁判文書，但并不是審判長負責制，所的的工作必須由合議庭決定，審判長并不能決定，其僅起組織作用，實質(zhì)是合議庭負責制。
在司法界和法學理論界要求取消審判委員會的呼聲越來越高，筆者以為，由于現(xiàn)有的法律框架沒有變，只有在不脫離現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上完善審判委員會行使職能的程序，最大限度的保證司法公正。
一是審判委員會只對案件的定性、責任分擔及法律適用問題進行討論決定，因其沒有參與庭審，沒有充分聽取雙方當事人的辯論，對案件的證據(jù)、事實的認定，沒有聽審的基礎(chǔ)，不予討論，由合議庭完成，在事實、證據(jù)認定的基礎(chǔ)上對其他問題的討論就僅是法律理論運用方面指導決定。
二是合議庭通過庭審對事實、證據(jù)難以作出認定的案件，本身就說明了其復雜性，此類案件值得總結(jié)和探索，從案件審理的實踐中積累經(jīng)驗，可以在開庭時說明此案情重大、復雜另行組成合議庭審理，由審判委員會重新組成合議庭，嚴格按合議庭程序進行審判。
三是嚴格討論案件的程序。提交審判委員會討論的案件，合議庭必須在討論前3—7天內(nèi)把詳細的審理報告發(fā)給委員，給予委員充分的時間進行分析與思考；審判委員會委員必須對審理報告進行認真審閱，并形成書面形式的發(fā)言，對案件的定性、責任分擔及法律適用提出獨立的見解及明確的意見，在討論時可以進行修改；委員的發(fā)言順序也要有限制，院長作為委員發(fā)言必須在最后，承辦案件合議庭的庭領(lǐng)導和分管院領(lǐng)導作為委員的，不能先發(fā)言，必須在最后院長發(fā)言之前進行；審委會結(jié)束后，委員必須將其書面發(fā)言簽名后交會議秘書備案，同時作為工作業(yè)績考核和追究責任的依據(jù)。
四是確定由合議庭匯報案件制度。具體可由審判長代表合議庭匯報，全體合議庭成員參與補充匯報，其本身也是匯報主體，這樣可以使審判委員會全面了解案情，又尊重了合議庭成員的勞動，同時防止匯報人匯報不全面。
五是逐步形成審判委員會委員的專業(yè)化，吸收業(yè)務尖子進入審判委員會隊伍，確保審判委員會職能的充分發(fā)揮，否則程序定位越好，對委員的要求越高，案件討論的質(zhì)量就越差。
五、對審判組織的監(jiān)督定位
目前，對審判組織監(jiān)督的主體很多，有黨委、人大、檢察機關(guān)、人民群眾等等，這里主要探討法院內(nèi)部監(jiān)督的定位。審判長選任制后，強化了合議庭職能，完全放權(quán)于合議庭，案件質(zhì)量有所下降，各個合議庭之間判決不平衡，影響了司法公正，有必要對合議庭采取合法的、適當?shù)某绦蛐员O(jiān)督，同時注意內(nèi)部監(jiān)督、指導的規(guī)范化、制度化，減少監(jiān)督的隨意性。
筆者以為可以從以下幾方面進行監(jiān)督，一是院、庭長享有判后監(jiān)督權(quán)，認為裁判確有錯誤的可依照法定程序發(fā)動再審程序；二是院、庭長在合議庭評議時，可以列席，期間也可以提出個人意見，但該意見對合議庭不具有約束力，當合議庭意見一致，而院、庭長意見與合議庭意見不一致時，院長可以提請審判委員會討論，而庭長沒有此權(quán)力，但應該明確庭長提請審判委員會的建議權(quán)；三是院、庭長可以通過旁聽開庭、檢查裁判文書、訴訟卷宗等方式，了解合議庭工作中存在的問題，提出批評，對存在的問題要有記載，同時對審限臨近的案件進行督促；四是院、庭長下放裁判文書簽發(fā)權(quán)，只是表明其對合議庭決定案件沒有干預權(quán)，并不代表其不可以簽發(fā)裁判文書，為了保證裁判文書的質(zhì)量，院、庭長可以在審判長簽發(fā)后，對裁判文書的撰寫格式及文字表述進行最后把關(guān)，但不改變合議庭對案件的審理判決結(jié)果。
